II SA/Wa 2519/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2018r. nr [...]

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej "ustawa zaopatrzeniowa", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec T. N., dalej: także "wnioskodawczyni", "skarżąca", art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że T. N. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni podała, iż w czasie, który został jej zaliczony jako służba na rzecz totalitarnego państwa, pełniła służbę w Wydziale [...] Biura "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Podała, że w rzeczywistości realizowała zadania w Centralnym Biurze [...], a jej praca polegała na obsłudze maszyn kartotecznych, zlokalizowanych w piwnicy, przy sztucznym oświetleniu, w hałasie, kurzu i pyle. Zaznaczyła, że przez wiele lat (od dnia [...] lipca 1976 r. do dnia [...] lipca 1992 r. pracowała w systemie zmianowym jako [...]. Praca ta wykonywana była w trudnych i szkodliwych warunkach, w piwnicy, w sąsiedztwie ołowianych kabli i akumulatorowni, przy sztucznym oświetleniu oraz nadmiernym hałasie. Strona nadmieniła ponadto, że zarówno przed jak i po 12 września 1989 r. swoje zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą mianowania na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, podwyżki dodatków służbowych, pozytywne oceny pracy, otrzymane nagrody pieniężne, a także listy pochwalne i podziękowania za 30-letnią służbę. Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z akt sprawy wynika, że T. N. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym Informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] października 1975 r. do dnia [...] lipca 1976 r., tj. 8 miesięcy i 27 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 4 miesiące i 7 dni. Zdaniem Ministra, ww. okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie można postrzegać jako okresu długotrwałego. Zarówno ujęcie bezwzględne - długości tego okresu, jak i ujęcie proporcjonalne - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (ok. 0,02 %), potwierdza krótkotrwałość służby stosownie do wykładni językowej art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z kopii akt osobowych o sygnaturze [...], przekazanych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby T. N. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wymienionej, wskazując, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż T. N. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających wprost udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Zdaniem Ministra, całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że w przypadku T. N. została spełniona również przesłanka wymieniona określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nie wzbudza żadnych konotacji pejoratywnych - z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa - przetwarzanie czy też archiwizowanie zasobów informacji m.in. dla celów administracyjnych, statystycznych czy naukowych, jednakże dla organu bezsprzecznym jest, iż w czasie trwania komunistycznego reżimu w Polsce, tego typu zabiegi wykorzystywane były do umacniania ówczesnej władzy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, poprzez działania ukierunkowane na skuteczne nadzorowanie przez państwo wszystkich aspektów życia publicznego i prywatnego. Mówiąc wprost, w działaniach takich widziano w zasadzie jeden cel - przydatność pod kątem ich operacyjnego wykorzystania przeciwko ludziom i organizacjom społeczno-politycznym. Minister stwierdził, że T. N. zajmowała się pracą stricte biurową, co niewątpliwie wpływa na jej korzyść, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych. Uznał jednakże, że skoro T. N. była [...] Wydziału [...], to na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej wiadome jest, że zainteresowana pracując w ww. wydziale była świadoma, iż Biuro "[...]" MSW stanowi istotną jednostkę organizacyjną wykorzystywaną do operacyjnych działań SB. Nie bez przyczyny w latach 1989-1990 realizowano w całym kraju akcję masowego "brakowania" i niszczenia materiałów archiwalnych (zwłaszcza akt operacyjnych) SB, w których zawarte były istotne informacje w zakresie represyjnej działalności organów państwa wobec społeczeństwa, w tym w szczególności ukierunkowanych na środowiska opozycyjne oraz kościół katolicki. Mając na uwadze powyższe, podkreślił, że Biuro "[...]" MSW wymienione jest w zamkniętym katalogu cywilnych i wojskowych instytucji oraz formacji (art. 13b ustawy zaopatrzeniowej), w których pełnienie służby jest równoznaczne ze służbą na rzecz państwa totalitarnego, a tym samym realizowaniem obowiązków na rzecz ówczesnego systemu. Minister za istotny w sprawie uznał fakt, że w trakcie służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały nadane wnioskodawczyni żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie ww. nie wyróżniała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Stwierdził zatem, iż strona nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Minister konkludując, uznał, że charakter wykonywanych przez ww. czynności, ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, uprawia do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. N. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisu określającego materialno-prawne warunki wyłączenia wobec niej drastycznych ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego jej świadczenia emerytalno-rentowego. Skarżąca wskazała, że spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia wobec niej stosowania represyjnych przepisów art. 15c przedmiotowej ustawy, określone w jej art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, co wykazała w postępowaniu przed organem państwowym. Jej zdaniem, nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych w sprawie doprowadziły do wydania krzywdzącej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w przeciwieństwie do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że T. N. spełnia oba kryteria pomocnicze (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), jednakże jej przypadek nie może zostać zakwalifikowany jako szczególny na gruncie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ze względu na charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Ponadto stwierdził, że po dniu 12 września 1989 r. nie zostały skarżącej nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co oznacza, że w służbie ww. nie wyróżniała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Tym samym, strona nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Należy zauważyć, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest informacji, które stanowią okoliczności dyskredytujące funkcjonariusza, w okresie pozostawania w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ sam stwierdził, że T. N. zajmowała się pracą stricte biurową, co niewątpliwie wpływa na korzyść wnioskodawczyni, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych. Organ nie uwzględnił również, jako przesłanki pozytywnej, okresu służby jaki pełniła skarżąca po 31 lipca 1990 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nawet nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wystarczającą zatem przesłanką może być krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego, późniejsza nienaganna służba oraz wystarczająco długi okres służby na rzecz niepodległej Polski (tak jak w przedmiotowej sprawie). Ponownie rozpatrując sprawę organ, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), winien poddać ponownie ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej z uwzględnieniem przeprowadzonej w tej sprawie oceny sądu. W szczególności winien wziąć pod uwagę krótkotrwałość i epizodyczność służby pełnionej przez skarżącą (na początku kariery zawodowej) w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b tej ustawy, a następnie, po przemianach ustrojowych, długotrwałe i rzetelnie wykonywanie obowiązków służbowych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.