II SA/Wa 2506/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. J. M. (dalej: "skarżąca"), mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o stwierdzenie nieważności decyzji organu z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającej skarżącej prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że wychowała czworo dzieci do uzyskania przez nie pełnoletności, zatem ww. decyzja Prezesa ZUS rażąco narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 419; dalej: "r.ś.u."), zgodnie z którym świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. Za "rażąco błędny" skarżąca uznała pogląd organu, że podjęcie się wychowania dzieci w wieku 14 i 11 lat nie uprawnia do ww. świadczenia. Dlatego, zdaniem skarżącej, decyzja Prezesa ZUS z [...] lipca 2020 r. powinna podlegać stwierdzeniu nieważności. Po rozpoznaniu ww. wniosku, organ decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] w oparciu o art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] lipca 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazał, powołując się na akta sprawy, że skarżąca [...] maja 1983 r. urodziła syna A., a postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] maja 1992 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla R. (ur. [...] maja 1978 r.), M. (ur. [...] sierpnia 1981 r.) i A. (ur. [...] stycznia 1989 r.). Zatem okres wychowywania syna M. trwał 7 lat, 3 miesiące i 19 dni, a syna R. - zaledwie 4 lata i 18 dni. Powyższe, według Prezesa ZUS, oznacza, iż skarżąca wychowała syna A. i córkę A. poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na niej względem dzieci, natomiast pieczę nad M. i R. sprawowała przez krótki okres. Po weryfikacji decyzji z [...] lipca 2020 r., organ uznał, że rozstrzygnięcie to zostało wydane zgodnie z przepisami r.ś.u. i nie jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność. Z brzmienia art. 3 r.ś.u. wynika, iż jest to przepis, na podstawie którego Prezes ZUS wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Ocena spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie, w tym przesłanki wychowania co najmniej czworga dzieci - należy do organu, który okoliczności danej sprawy poddaje wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Po wnikliwej i szczegółowej analizie przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymaganej przesłanki wychowania co najmniej czworga dzieci, co skutkuje brakiem możliwości przyznania jej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W konsekwencji decyzja z [...] lipca 2020 r. nie narusza przepisów r.ś.u. Powyższą decyzję organu z [...] października 2020 r. skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego K. H.) uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 r.ś.u. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania jej prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, 2) postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego wskutek dowolnego i arbitralnego przyjęcia, że okres wychowywania dwóch synów jest zbyt krótki do zaliczenia go do okresu uprawniającego do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oraz przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 840/19 oraz z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1805/19, że ustawodawca nie wskazał czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania i nie wymaga długotrwałego wychowania. Wychowanie, na użytek r.ś.u., powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. Zatem w rozumieniu r.ś.u. wychowanie jest zrealizowane, jeżeli matka wychowywała dziecko stale, bezpośrednio i ciągle - tak długo, jak jej na to prawo zezwalało, a zarazem do tego zobowiązywało (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznanie przez organ, że okres wychowywania syna M. i syna R. jest zbyt krótki, ma charakter zupełnie dowolny, arbitralny i oderwany od przepisów r.ś.u. Skarżąca zacytowała też fragment uzasadnienia projektu r.ś.u. (druk sejmowy nr 3157) nakazujący organowi szczegółowe rozpatrywanie indywidualnie każdego wniosku. Skonkludowała, iż Prezes ZUS nie zachował standardów wynikających z przepisów k.p.a. zarówno w pierwotnej, jak w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie wyjaśnił skarżącej, dlaczego okres wychowywania dwóch synów, w zindywidualizowanej sytuacji skarżącej, uznaje za zbyt krótki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponad organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a strona skarżąca w terminie 14 dni od doręczenia jej odpisu odpowiedzi na skargę nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza obowiązujących przepisów tak proceduralnych, jak i prawa materialnego. Przede wszystkim podnieść należy, że zaskarżona decyzja organu z [...] października 2020 r. została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, iż organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, Prezes ZUS prawidłowo przyjął, że jego decyzja z [...] lipca 2020 r. nie jest obarczona tego rodzaju wadą, która skutkowałaby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] czerwca 2020 r., odmówił jej ww. decyzją, wydaną w oparciu o art. 3 r.ś.u., przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Stosownie do treści przepisów art. 3 r.ś.u. Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki: - urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, - zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat, - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - osiągnęła wiek 60 lat, - nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, - nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Konstrukcja art. 3 r.s.u., w szczególności ust. 1 – 3 i ust. 5 tego artykułu, wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć organ rentowy. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, iż uznanie administracyjne nie pozwala mu na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Świadczenie z art. 3 r.ś.u. ma charakter specjalny - ma za zadanie przeciwdziałać ubóstwu grupie uprawnionych do niego osób, zapewniając im określone środki po osiągnięciu odpowiedniego wieku. Doceniając trud wychowawczy rodziców w rodzinach wielodzietnych, którzy zrezygnowali z zatrudnienia lub go nie podjęli i z tego powodu nie nabyli prawa do emerytury lub ich emerytura jest niższa od najniższej emerytury, przedmiotowe świadczenie może być przyznane w kwocie równej minimalnej emeryturze (1250,88 zł brutto od 1 marca 2021 r.) lub jako uzupełnienie do tej kwoty. Nie jest to jednak świadczenie socjalne, uzależnione od potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Z treści wniosku inicjującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne oraz ze skargi do tut. Sądu wynika, że skarżąca upatruje rażące naruszenie przez Prezesa ZUS prawa w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 r.ś.u. poprzez nieuznanie, iż wychowała synów M. i R. z uwagi na zbyt krótki okres pieczy nad nimi (odpowiednio: 7 lat, 3 miesiące i 19 dni oraz 4 lata i 18 dni). Jak trafnie wskazał Prezes ZUS, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czyli skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (vide wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Zaakcentować też należy, że w judykaturze sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż kilkuletni np. sześcioletni okres wychowania dziecka nie może zostać uznany za zrealizowany (vide wyroki NSA 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 569/20 i z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1540/20). Rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest formą rekompensaty za poświęcenie związane z trudem długotrwałego wychowania. Tym samym, nie każdy przypadek urodzenia dziecka i pieczy nad nim może być uznany za wychowanie dziecka (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/19 aprobujący pogląd Prezesa ZUS, że 8 lat sprawowania pieczy nad dzieckiem nie stanowi dokonanego procesu wychowania dziecka w rozumieniu r.ś.u.). Natomiast odmienne stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie interpretacji pojęcia "wychowania" nie uprawniają do stwierdzenia, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 r.ś.u. W świetle powyższego zarzuty skargi nie są zasadne, bowiem decyzja Prezesa ZUS z [...] lipca 2020 r. nie narusza rażąco przepisów prawa, jak też nie jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą przesądzającą o jej nieważności. Stanowią one próbę wyeliminowania z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia, którego skarżąca nie zaskarżyła w trybie zwykłego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).