II SA/Wa 2499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. (data wpływu do organu – [...]maja 2018 r.) [...] (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni wskazała na krótkotrwałe zatrudnienie w Biurze [...] Miejskiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Chorzowie oraz przedstawiła swoją trudną sytuację życiową. Decyzją nr [...]z dnia [...] września 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 15 maja 1994 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość obliczono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 maja 1989 r. do dnia 31 stycznia 1990 r. Całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 15 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 9 miesięcy. Wyjaśnił, iż z kopii akt osobowych sygn. IPN [...] przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, po dniu 12 września 1989 r. Z przekazanej w piśmie z [...] marca 2019 r. (znak [...]) przez Komendanta Główny Policji informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącej wynika, że po dniu 12 września 1989 r. wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie otrzymywała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nie była karana dyscyplinarnie ani nie były prowadzone wobec niej postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział jej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek'’ znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Zdaniem organu skoro całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 15 dni, to okres jej służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 9 miesięcy (od 1 maja 1989 r. do 31 stycznia 1990 r.), nie może być uznany za krótkotrwały. Minister zaznaczył, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby powyższe podawać w wątpliwość. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. W konsekwencji Minister stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W skardze na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania, w zakreślonym przez Sąd terminie, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także nieuwzględnienia, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, słusznego interesu strony; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca była funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa w sytuacji, kiedy z akt osobowych dotyczących skarżącej, w szczególności z ich części znajdującej się w Instytucie Pamięci Narodowej w K. jednoznacznie wynika, że skarżąca była przez cały czas milicjantem, jedynie wykonującym czynności w sekretariacie SB, co wiąże się z tym, że żadnym momencie swojej służby nie była wcielona w struktury organów bezpieczeństwa, nie pozostawała na etacie tej służby; 3. naruszenie przepisów art. 32, art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności poprzez uchybienie zasadzie równości wobec prawa, ochrony prawa nabytych. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uargumentowała swoje zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. cbois). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem przepisów k.p.a. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącej, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdza jednak, że organ nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącej i okresu jej służby. Oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak z niej wynika, wnioskodawczyni pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 9 miesięcy, zaś całkowity okres jej służby wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 15 dni. Zdaniem Sądu w opisanym stanie faktycznym bez najmniejszej wątpliwości mamy do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego państwa. Zatem organ błędnie ocenił kwestię krótkotrwałości służby skarżącej, skoro przepracowała ona zaledwie 2,89 % swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego państwa. Organ dokonał więc wybiórczej oceny stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, a jej uzasadnienie nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa skarżącej musi być zatem ponownie wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącej o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.