II SA/Wa 2466/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , Joanna Głowala, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] E. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. [...] Spółka Akcyjna z dnia [...] października 2019 r. dotyczącą wniosku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. [...] Spółka Akcyjna na rzecz [...] E.[...]z siedzibą w [...] 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją, wobec art. 16 ust. 1, w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji", odmówiono E. Sp. z o.o. Sk., zwanej dalej "Wnioskodawcą", udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano następujące uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy: - wniosek skierowany do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. [...] S.A - spółki stanowiącej własność publiczną, zwanej dalej "Spółką" - obejmował udostępnienie informacji dotyczącej jej działalności w zakresie: - jaki tryb postępowania kontrolnego obowiązuje w strukturach Spółki, w jej poszczególnych wydziałach i biurach tego przedsiębiorstwa; - w jaki sposób Zarząd Spółki zapewnia niezależny sposób rozpatrywania skarg i interwencji na ewentualne nieprawidłowości w działaniach jednostek organizacyjnych przedsiębiorstwa lub jego pracowników, - ponieważ żądane informacje, dotyczące wyżej wymienionych zagadnień, stanowią informację przetworzoną, pismem z [...] sierpnia 2019 r. Spółka wezwała do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania informacji, - w odpowiedzi Wnioskodawca wskazał, że występuje o udzielenie informacji na temat procedur kontrolnych, jakie są stosowane w przedsiębiorstwie w przypadku wystąpienia ewentualnych nieprawidłowości przy zatwierdzaniu dokumentacji projektowej i podpisywaniu umów w celu zapewnienia sprawnego i szybkiego postępowania, dotyczącego inwestycji położenia nowego przewodu wodociągowego o średnicy [...] mm w pasie drogowym drogi publicznej, - rozpoznając wniosek przeanalizowano, czy udostępnienie żądanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, uwzględniając w tym stanowisko przesłane za pismem z [...] sierpnia 2019 r.; w wyniku tego Spółka nie zidentyfikowała szczególnej istotności dla interesu publicznego w przekazaniu objętych wnioskiem informacji; żądana informacja służy bowiem przede wszystkim interesowi samego Wnioskodawcy; jest związana z realizowaną obecnie inwestycją oraz prowadzonym postępowaniem w tym zakresie, - wobec powyższego zasadne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, przez bezpodstawne uznanie wniosku za dotyczący informacji przetworzonej, - art. 16 ust. 1, w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o informacji, przez bezprawną odmowę udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty wychodząc, że w tak dużym przedsiębiorstwie, jakie prowadzi Spółka procedury kontroli powinny być opracowane i publicznie udostępnione – jawne. Żądanie nie dotyczyło więc informacji przetworzonej. Wywodzono też, że Wnioskodawca wykazał szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji. Dotychczas ujawniono bowiem szereg nieprawidłowości w zrealizowanej wcześniej sieci wodociągowej. Wnioskodawca zamierza zaś realizować nową, gdzie będzie niezbędne współdziałanie ze Spółką. Uzasadnione są obawy, co do przyszłych trudności przy współpracy ze Spółką. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniesiono dodatkowo, że zakres żądanych informacji jest informacja publiczną. Składa się ona jednak z sumy tzw. informacji prostych, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Udzielenie odpowiedzi wymaga stworzenia nowej informacji z już istniejących w Spółce regulaminów, procedur m.in. z Biura [...], Biura [...], [...], w odniesieniu do wszystkich struktur organizacyjnych (pionów, biur, wydziałów). Wymóg zebrania tej informacji i opracowania na potrzeby złożonego wniosku nowej informacji wiąże się z podjęciem dodatkowych czynności oraz nakładem pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, żądaną informację zakwalifikowano jako "przetworzona", w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1347/05, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") informacja publiczna przetworzona to taka, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej - dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie konkretnej informacji publicznej nawet - o wspomnianym prostym charakterze - może się wiązać z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Zabiegi te czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 47 i 48) Wnioskodawca podtrzymał zarzuty skargi. Wywodził, że Spółka, dysponująca wyspecjalizowanymi odpowiedzialnymi za kontrolę strukturami, deklarująca transparentność w działaniu, musi dysponować dokumentacją, która dotyczy zasady i procedur kontroli i rozpatrywania skarg. Mogła być ona udostępnione jako informację niewymagająca przetworzenia. W trakcie rozprawy (k 78) ustanowiony pełnomocnik Spółki – radca prawny - wskazywał, że - biorąc pod uwagę stanowisko Spółki - można przypuszczać, że nie ma ona żadnych procedur rozpoznawania skarg. W takim jednak przypadku informacją publiczną byłoby wskazanie tego faktu. Z kolei efektem działania Wnioskodawcy mogłoby być naprawienie tego stanu. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż odniesienie się do części ze sformułowanych w niej zarzutów byłoby przedwczesne. Wydając skarżoną decyzję stosownie wnikliwie nie rozważono sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia w świetle znajdujących w niej zastosowanie regulacji materialnoprawnych - w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że żądana informacja stanowi publiczną zaś Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia tego rodzaju informacji. Różnica stanowisk sprowadza się do kwestii czy żądana informacje stanowi przetworzoną, a - o ile tak jest - czy Wnioskodawca przywołał szczególnie istotny interes publiczny, przemawiający za jej udostępnieniem (tak reguła art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji). Trafnie przywołuje Spółka – w odpowiedzi na skargę - poglądy judykatury w kwestii, co należy rozumieć jako informację przetworzoną. Jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do którego zastosowanie znajdują - wobec treści art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o informacji - ogólne reguły ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w tym jej art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, nie wynika, aby - przed wydaniem rozstrzygnięcia - stosownie wnikliwie oceniono, czy żądana informacja stanowi w istocie przetworzoną, co uchybia regułom art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wymagałoby to zamieszczenia opisu, jaki zakres czynności byłby konieczny dla opracowania i przykazania wnioskowanych informacji. Pozwalałby to na oszacowanie przez Spółkę, a potem weryfikacje przez Sąd, jaki nakład pracy i zaangażowanie pracowników podmiotu byłoby konieczne dla realizacji żądania Wnioskodawcy, a więc czy żądana informacja może być kwalifikowane jako przetworzona. Powinności tej nie czyni zadość uzasadnienie zaskarżonego aktu. Wyłącznie lakonicznie wskazano tam, że chodzi o informacje przetworzoną, co bynajmniej nie musi być oczywiste wobec zakresu żądania. Po stronie Wnioskodawcy mogło to wręcz budzić wątpliwości, czy jasne i czytelne procedury kontrolne są w istocie w Spółce opracowane i obowiązują (patrz stanowisko na rozprawie). Nieco szersze uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego, co do meritum, zamieszczono dopiero w odpowiedzi na skargę. Sformułowane jednak na tym etapie wyjaśnienia, co do stanu faktycznego - kwestionowane zresztą przez Wnioskodawcę w stosownej replice - nie mogą stanowić dla Sądu podstawy ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wypada jedynie odnotować, że w dobie, gdy możliwa jest wewnętrzna komunikacja w rozbudowanych strukturalnie podmiotach przy pomocy elektronicznego transferu danych, nie można znać za przetwarzanie informacji samego zebranie z poszczególnych komórek organizacyjnych stosownych dokumentów, dotyczących określonej tematyki, gdy nie wymaga to złożonego wyszukiwania i opracowania, lecz mogą one podlegać bezpośrednie udostępnieniu w pozyskanej formie. Należy przy tym podkreślić, że kwestia czy żądana informacja stanowi przetworzoną ma kluczowe znaczenie w sprawie. Trafne jest bowiem stanowisko Spółki w tym, że Wnioskodawca nie przywołał istotnego interesu publicznego, przemawiającego za opracowaniem informacji dla jego potrzeb, o ile wymagałaby ona przetworzenia. Nie można za taki uznać hipotetycznych obaw, że dojdzie do nieprawidłowości przy współdziałaniu Wnioskodawcy ze Spółki, czy chęci wykazania przezeń, że - być może - stosownych procedur w przedsiębiorstwie w ogóle nie ma. Miałoby to być przyczynkiem dla ich opracowania w interesie publicznym. Samo przypuszczenie, że rozpatrzenie konkretnego wniosku doprowadzi do ujawnienie nieprawidłowości, a więc pośrednio przyczyni się do jej usunięcia, nie może być postrzegane jako szczególnie istotny interes publiczny, przemawiający za obciążeniem podmiotów koniecznością opracowania informacji dla potrzeb zainteresowanego (szerzej o tym w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. II SA/Wa 172/20 - dostępnym w CBOSA). Kwestia ta ma jednak znaczenie tylko wówczas, gdy żądana informacja w istocie dla udostępnienia wymaga przetworzenia, czego w sprawie nie wyjaśniono. Wobec naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego uzasadnienie rozstrzygnięcia, co stanowi o uczynieniu zadość właściwemu rozpatrzeniu sprawy w jej istotnych aspektach, zasadne było uchylenie zaskarżonego aktu. Mogło mieć to bowiem w danym przypadku wpływ na wynik sprawy. Przedwczesne byłoby natomiast formułowanie przez Sąd ocen, co do naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego obowiązek udostępnienia informacji publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Nie uchybiono tez przywołanej w skardze regulacji art. 5 ust. 4 ustawy o informacji. Reguły art. 5, gdzie wymieniono przesłanki ograniczające udostępnienie informacji publicznej, nie były w ogóle powoływane w sprawie, jako odmowa odmowy udostępnienia informacji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie Spółki do udostępnienia żądanych informacji, gdyż kompetencje w domu zakresie nie przewidziano w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poza przypadkami rozpoznawania skargi na bezczynność organu. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.