II SA/Wa 2448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ, Minister) decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku S.R. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Do wydania decyzji Ministra doszło w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] października 2018 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w latach 1952-1954 pracowała jako maszynistka, a motywem jej zatrudnienia była okoliczność, że w Milicji Obywatelskiej brakowało osób biegle posługujących się maszyną na pisania, nie kierowały nią żadne motywy o charakterze politycznym, komunistycznym, represyjnym czy totalitarnym. Podniosła, że swoje obowiązki wypełniała zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nikogo nie prześladowała, nie była karana sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie, nie dopuściła się także jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności jako pracownik i obywatel. Stwierdziła, że okres pełnionej przez nią służby uznany za służbę na rzecz totalitarnego państwa miał charakter krótkotrwały. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. organ przywołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, że zawarte w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jak podał organ, z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni ma przyznane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w informacji o przebiegu służby Nr [...] wskazał, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia 2 grudnia 1952 r. do dnia 14 grudnia 1954 r., tj. przez okres 2 lat i 13 dni. W sprawie ustalono, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Milicji Obywatelskiej - Wydział Ogólny Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. w dniu [...] kwietnia 1984 r. i po tej dacie nie podjęła ponownie służby. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Ministra, z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni nie pełniła służby po dniu 12 września 1989 r., nie zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Powyższe, w opinii organu, wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do wnioskodawczyni wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W konkluzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem zawartym w piśmie z [...] października 2018 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni zarzuciła decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., że została ona wydana "w oparciu o niepełny i nierzetelny proces wyjaśniający okoliczności sprawy", gdyż nie wskazano jakie organ poczynił ustalenia, jakim dowodom dano wiarę, a które uznano za bezprzedmiotowe do ustalenia stanu faktycznego. Ponadto wskazała, że ww. decyzja nie została należycie umotywowana, zaś jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa. Zdaniem wnioskodawczyni organ naruszył szereg norm prawnych określonych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 80 Kpa., które to naruszenia powodują, iż decyzja organu I instancji jest "wadliwa i oparta o nierzetelnie przeprowadzony proces wyjaśniający." Minister w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, odnosząc się do treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazał, że przywołane w nim wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym, jak podał, w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w ww. przepisie. Minister wyjaśnił, że wnioskodawczyni pełniła służbę od dnia [...] grudnia 1952 r. do dnia [...] kwietnia 1984 r., tj. 31 lat, 4 miesiące i 14 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] grudnia 1952 r. do dnia [...] grudnia 1954 r., tj. przez okres 2 lat i 13 dni. Z dokumentacji wynika również, że ww. została zwolniona ze służby w WUSW w P. w dniu [...] kwietnia 1984 r. i po tej dacie nie podjęła ponownie służby. Uznał wobec tego, że skoro pełniła ona służbę do dnia [...] kwietnia 1984 r. i nie pełniła jej po dniu [...] września 1989 r., to nie spełnia ona wymogów przewidzianych cytowanym powyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie ma w tym przypadku możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez ww. funkcjonariusza zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Minister stanął na stanowisku, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było, jak stwierdził organ, traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W związku z faktem, że strona nie spełnia drugiej przesłanki przewidzianej ww. przepisem, organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Dla potwierdzenia swojego stanowiska w tym zakresie organ przywołał orzeczenia zapadłe przed tutejszym Sądem. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zadośćuczyniono dyspozycji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji wydanej w I instancji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, i ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest odmowa wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy oraz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zastosowaniu zawartych w nim pojęć, tj. krótkotrwałej służby, rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków i w szczególnie uzasadnionych przypadkach, poprzez brak ich wyjaśnienia i brak odniesienia do okoliczności dotyczących skarżącej, w sytuacji gdy z uwagi na uznaniowość decyzji organu administracji w tym przypadku, decyzja powinna być rzetelnie umotywowana, wyjaśniona i odniesiona do konkretnych okoliczności dotyczących skarżącej. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7 w zw. z art. 77 i 80 Kpa. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w tym nieustalenie przez organ administracji dlaczego uznaje okres 2 lat i 13 dni za okres nie kwalifikujący się jako służba krótkotrwała, nieustalenie przebiegu służby skarżącej przez okres jej dalszego zatrudnienia do 1984 roku, nieustalenie dalszego przebiegu aktywność zawodowej po 1984 roku do 1999 roku, co było spowodowane wybiórczym i instrukcyjnym potraktowaniem materiału dowodowego i uznaniem tylko tych dowodów, które były korzystne dla organu administracji i uzasadnienia decyzji odmownej; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa. polegające na nierzetelnym uzasadnieniu wydanej decyzji, braku wyjaśnienia zastosowanych przepisów, pojęć stypizowanych w art. 8a ustawy i ich odniesienia do okoliczności faktycznych. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na rzecz sformułowanych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że skarżąca w okresie od [...] grudnia 1952 r. do [...] grudnia 1954 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zważywszy, że skarżąca nie pełniła służby po dniu 12 września 1989 r., należy zgodzić się z organem, że nie ma on możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia. Skarżąca nie spełnia bowiem jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej a dopiero zaistnienie obu z nich pozwoliłoby organowi na skorzystanie z dobrodziejstwa zastosowania tego przepisu. Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącej nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa w związku z czym zarzuty skargi uznać należy jako niezasługujące na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8