II SA/Wa 2436/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. (nr [...]), zaskarżoną przez E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); na podstawie art. 8a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/19, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec E.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił i nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, Minister stwierdzając, że niespełna trzyletnia (2 lata, 9 miesięcy i 21 dni) służba skarżącego w RUSW w [...] (od [...] lutego 1987 r. do [...]listopada 1989 r.) nie była krótkotrwała, nie wziął pod uwagę, że stanowiła ok. 11 % łącznego (ponad 25-letiego) okresu jego służby, nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego dotyczących charakteru pełnionej służby oraz otrzymywanych odznaczeń (Brązowego Krzyża Zasługi, Brązowej Oznaki Zasłużony Policjant), nagród i wyróżnień, a w konsekwencji nie zbadał dostatecznie, czy w odniesieniu do skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec E.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu przywołał leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy) i stwierdził, że niespełna trzyletnia (2 lata, 9 miesięcy i 21 dni) służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby, skoro stanowiła ok. 11% łącznego okresu jego służby. Organ dodał, że dokonując tej oceny miał na uwadze, że E.K. zakończył służbę w RUSW w [...] z uwagi na zmiany ustrojowe w kraju, a nie z pobudek etyczno-moralnych. Minister zwrócił uwagę, że w toku prac komisji sejmowych nad projektem ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniono propozycji ustalenia progu procentowego wynoszącego 20% łącznego okresu służby funkcjonariusza na rzecz państwa totalitarnego jako służby niekrótkotrwałej i ostatecznie zdecydowano o pozostawieniu organowi swobody w ocenie krótkotrwałości tej służby. Organ stwierdził, że nie kwestionuje, że E.K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., co więcej otrzymane odznaczenia świadczą o tym, że wyróżniał się w służbie na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okoliczność ta nie mogła jednak doprowadzić do stwierdzenia, że przypadek E.K. jest "szczególnie uzasadniony" a w konsekwencji do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że E.K. w służbie przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, a jego aktywność nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym - piastował szereg funkcji w PZPR, był jej "aktywnym i prężnym" działaczem (rekomendacja sekretarza KC PZPR z [...] grudnia 1986 r.), ukończył kurs instruktorsko-metodyczny dla funkcjonariuszy wykonujących zadania w pionie polityczno-wychowawczym, odpowiedzialnym za kształtowanie socjalistycznego światopoglądu funkcjonariuszy. W konkluzji Minister stwierdził, że zarówno postawa jak i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, a przede wszystkim zaangażowanie w strukturach politycznych ówczesnego państwa totalitarnego, nie pozwalają na uznanie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający organowi na wyłączenie stosowania wobec E.K. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. E.K. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba w RUSW w [...] nie była krótkotrwała, a służba po dniu 12 września 1989 r. była nierzetelna. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, przedstawił przebieg swojej służby. E.K. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest "bardzo lakoniczna" i wyjaśnił, że nigdy nie propagował ani nie wspierał idei totalitaryzmu, jego motywacja i postawa "absolutnie nie wskazują", że świadomie i dobrowolnie działał w zamiarze osiągnięcia określonego celu, a więc działał "na rzecz" totalitarnego państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona przez E.K. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/19. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ uznał, że nie ma przesłanek do stwierdzenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ argumentował, że E.K. przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego, a jego służba nie była krótkotrwała i nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, o czym świadczy fakt, że piastował szereg funkcji w PZPR, był jej "aktywnym i prężnym" działaczem oraz ukończył kurs instruktorsko-metodyczny dla funkcjonariuszy wykonujących zadania w pionie polityczno-wychowawczym. Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego. Organ nie ustalił na czym polegała służba skarżącego w okresie tzw. państwa totalitarnego, jaki był zakres jego obowiązków. Z akt sprawy wynika, że E.K. od [...] lutego 1987 r. do [...] listopada 1989 r. pełnił służbę na stanowisku Zastępcy Szefa do Spraw [...] w RUSW w [...], co samo w sobie nie świadczy o tym, że wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego oraz o tym, że jego aktywność w służbie nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Twierdzenia organu odnośnie zaangażowania skarżącego w służbie w okresie od [...] lutego 1987 r. do [...] listopada 1989 r. nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, na który powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (rekomendacji na stanowisko Zastępcy Szefa RUSW w [...] ds. [...] z [...] grudnia 1986 r., wniosku personalnym o mianowanie skarżącego na to stanowisko). Jeżeli zatem nie są prawdziwe, nie mogą być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Sąd dodaje, że przynależność partyjna strony nie świadczy o tym, że jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań w służbie. Sfera przypuszczeń i domniemań - o czym zdaje się zapominać Minister -znajduje się poza materią, która w świetle przepisów proceduralnych ma charakter dowodu w postępowaniu administracyjnym. Światopogląd strony nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowania wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 13 grudnia 2019 r. odnośnie oceny długości służby E.K. na rzecz tzw. totalitarnego państwa. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 25-letniej służby skarżącego, 2 lata, 9 miesięcy i 21 dni to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Należy dodać, że powody zakończenia służby (transformacja ustrojowa a nie pobudki etyczno-moralne strony) nie mają znaczenia dla oceny okresu służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. Zatem w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki wobec okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy ( por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). W orzecznictwie NSA (np. powołany wyrok z 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Mając to wszystko na uwadze, nie można uznać, aby organ wykonał wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/19 i w sposób należyty rozważył, czy w przypadku skarżącego ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga E.K. jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, w jaki sposób skarżący był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i ustaleń co do aktywności skarżącego w tym okresie. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 8a ust. 1 tej ustawy. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.