II SA/Wa 2427/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...]marca 2020 r.

K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "organ", "Szef KAS") z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS") z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby lub przywrócenia do służby. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. K.K., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. - sygn. akt I OSK 1093/18, wniósł o przywrócenie do służby, względnie o wydanie decyzji zwalniającej ze służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego K.K. z upływem dnia [...] sierpnia 2017 r. wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej uchylił ww. decyzję Dyrektora IAS w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzja Dyrektora IAS w [...] została wydana bez związku z sentencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. - sygn. akt I OSK 1093/18 i w konsekwencji nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako wykonanie tego wyroku. Następnie podniesiono, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby K.K. Dyrektor IAS w [...] , postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby lub przywrócenia do służby. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożlwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której zastosowanie miały przepisy k.p.a., a zatem nie ma zastosowania również tryb administracyjny rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 25 marca 2020 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora IAS w [...] wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również brak uwzględnienia orzecznictwa sądowego, w tym Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn.. I OPS 1/19 z dnia 1 lipca 2019 r. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Szef KAS, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie z zażalenia skarżącego na postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], do służby, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprzeciwu na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. - sygn. akt II SA/Wa 591/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił sprzeciw K.K. na ww. decyzję Szefa KAS z dnia [...] lutego 2020 r. Wyrok jest prawomocny. W związku z powyższym, Szef KAS postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie. Następnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w pośredni sposób. Organ podał, że skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w IAS w [...]. W konsekwencji powyższego, w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Szef KAS, powołując się na przepisy art. 165 ust. 7 w zw. z ar. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art, 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podkreślił, że w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy i w konsekwencji wygaśnięcia stosunku służbowego, nie została przewidziana forma decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej w trybie k.p.a., nie można zatem domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w tym trybie. K.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione wyżej postanowienie Szefa KAS podniósł zarzuty naruszenia: 1/ art. 32 ust 1 i 2, art. 60 w związku z art. 45 ust 1 i 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do sądu oraz dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych. 2/ art. 170 ust 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji poprzez bezzasadne przyjęcie iż żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni w stanie faktycznym dotyczącym skarżącego, podczas gdy wykładnia celowościowa i systemowa a zwłaszcza zapisy konstytucji RP przyznają skarżącemu prawo poddania kontroli sądowej naruszenie jego praw w zakresie odmowy złożenia propozycji pełnienia służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IAS w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej. Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjnoprawnego a nie cywilnoprawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi. Nadto służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu Państwa Polskiego (którego przedstawicielami są organy administracji państwowej). Z uwagi więc już choćby na wagę prac wykonywanych przez funkcjonariuszy służb, ich stosunek służbowy winna cechować stabilizacja, pewność i ochrona przed potencjalnymi zakusami pozamerytorycznego wpływania na jej tok. Nie wymaga zaś dowodu teza, iż funkcjonariusz będący wolnym od obaw o swój byt służbowy, w sposób bardziej obiektywny i dokładniejszy (a więc de facto w sposób lepszy), będzie wykonywał powierzone mu czynności. Taki zaś sposób pełnienia służby, przekłada się wprost zarówno na dobro samej służby, jak i dobro całego Państwa. Zwrócić należy również uwagę na to, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę. Dzięki rozstrzyganiu w/w materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do Sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy. Powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. W tym miejscu wartym przywołania jest również przepis art.60 Konstytucji RP. w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do w/przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, ze organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny. Wyjaśniając omawianą problematykę zasadnym przywołania wydają się także poglądy sądów administracyjnych np. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 897/17 w którym stwierdzono, iż norma art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (...) narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań i prawa do Sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby a otrzymują propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę. Zauważono w tym orzeczeniu, iż nic nie usprawiedliwia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy w sposób niekorzystny dla tych, którym pełnienia służby nie zaproponowano. Brak jest bowiem ratio legis dla takiego odmiennego traktowania funkcjonariuszy. Przy badaniu spornej tematyki kluczowym jest też przywołanie tez z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. I OSK 996/18., z którymi tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Sąd kasacyjny podkreślił, że : "(...)w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy uznać należało, że skarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Okolicznością niesporną było bowiem to, ze skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej. Poza sporem pozostawało również to, że skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zatem stosunek służby strony został przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącego decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby. Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy w demokratycznym państwie prawnym. Wobec powyższego jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, który został pozbawiony możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niego decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mógł on poddać jej badaniu w drodze instancyjnej, a później w drodze skargi do sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia rozważań zawartych w powyższym uzasadnieniu. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie jak i tożsame co do argumentacji postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).