II SA/Wa 2423/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J.J. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), po rozpatrzeniu wniosku J. J. z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wymienionego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ podał, że w uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że służbę w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] rozpoczął w dniu [...] stycznia 1989 r., na stanowisku inspektora Referatu [...] Służby Bezpieczeństwa. Początkowo wnioskodawca zapoznawał się z przepisami dotyczącymi służby, strukturą formacji, instrukcją obiegu dokumentów służbowych, zasadami pozyskiwania tajnych współpracowników i lokali kontaktowych oraz tworzonymi w referacie dokumentami. Podkreślił, że dopiero polecenie przełożonego, dotyczące pozyskania osób, które miały same zgłosić się do współpracy z SB uświadomiło mu, jaki błąd popełnił podejmując decyzję o pracy we wskazanej formacji. Po pozytywnej weryfikacji przez komisję w 1990 r., wnioskodawca rozpoczął służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...] , na stanowisku technika kryminalistyki. Następnie z dniem [...] października 1991 r. strona rozpoczęła służbę w Laboratorium Kryminalistycznym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Ciągle podnosząc swoje kwalifikacje wymieniony m.in.; ukończył Studium [...] Ekspertów Kryminalistyki w Wyższej Szkole [...] w [...], zdał - egzamin uzyskując uprawnienia do samodzielnego wykonywania ekspertyz kryminalistycznych w zakresie pożarnictwa ogólnego i badań elektrotechnicznych, uzyskał świadectwo ukończenia Podyplomowego Studium Szkoły Służby [...] w[...] . Wnioskodawca dodał, że służba w pionie kryminalistyki była jego pasją. Swoje obowiązki wykonywał rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą liczne nagrody Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2011 r., z powodu pogorszenia stanu zdrowia po przebytym zawale mięśnia sercowego. Podkreślił ponadto, że obniżenie jego świadczenia w tak drastycznym stopniu na skutek kilkunastomiesięcznej służby w SB, wobec wieloletniej, rzetelnej, uczciwej i pełnej zaangażowania służby w Policji, wydaje się zbyt wielką karą. Minister wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał służbę wnioskodawcy w okresie od dnia [...] stycznia 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. okres 1 lat, 1 miesiąca. Całkowity okres służby wymienionego wynosi 23 lata, 5 miesięcy i 24 dni. Organ wskazał też, że kopie akt osobowych o sygn.[...], przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie zawierają dokumentów wskazujących, aby J. J. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. Organ przytoczył treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazał, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy Minister stwierdził, że spełnienie tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Organ stwierdził, że całkowity okres służby J. J. wynosi 23 lata, 5 miesięcy i 24 dni, z czego służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 lat i 1 miesiąca. W ocenie organu analiza przedmiotowej sprawy dowiodła, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Jednocześnie organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J. J. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Abstrahując od krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez wnioskodawcę oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. J., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu obejmującego zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa procesowego, mającą Istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz lakoniczne, wybrakowane uzasadnienie prawne zaskarżanej decyzji. b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu strony. 2. obrazę przepisów prawa materialnego, mającej wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 8a ust 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że: - tzw. służba na rzecz totalitarnego państwa wykonywana przez skarżącego nie miała w sposób niezaprzeczalny charakteru krótkotrwałego, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo że trwała jedynie 1 rok i 1 miesiąc, a całkowity okres służby wynosił 23 lata, 5 miesięcy i 24 dni. - przypadek skarżącego; nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu przepisu, mimo że za uznaniem przypadku skarżącego za "szczególnie uzasadniony" wskazuje spełnienie przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, a także okoliczności towarzyszące sprawy takie jakie jak: liczne osiągnięcia skarżącego (który pełnił m.in. rolę eksperta; prowadząc szkolenia dla policjantów oraz wykonując szereg ekspertyz jako kierownik i koordynator ekspertów wielu specjalności, a także zdobywał liczne nagrody i wyróżnienia w tym zakresie) poświęcenie służbie, w tym także przejście w maju 2008 r. rozległego zawału serca, wywołanego natłokiem obowiązków i zaangażowaniu w pracę w służbie. b) art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię I uznanie, że dla uznania wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. za rzetelne, konieczne jest wykonywanie ich z narażeniem zdrowia i życia, podczas gdy ustawodawca posługuje się zwrotem "w szczególności". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz wskazał na brak informacji o pełnieniu służby z narażeniem zdrowia i życia. Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona była przez okres 1 roku i 1 miesiąca. Organ dokonując oceny, czy ten okres służby był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), stwierdził, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Organ nie dokonał oceny tej przesłanki w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całości okresu służby wnioskodawcy. Wskazać należy, że biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącej wynoszącego 23 lata, 5 miesięcy i 24 dni, przyjąć należało, że służba przez okres 1 roku i 1 miesiąca była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podkreślenia wymaga, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres 1 roku i 1 miesiąca nie stanowi w tej sprawie trwałego okresu, jest to okres krótkotrwały. Organ naruszył zatem przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się do ustalenia organu, że brak jest dowodów, aby służba strony pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, podkreślić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Rozpatrując niniejszą sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i jego oceny w odniesieniu do spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), co stanowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej nie dokonano wszechstronnej i wyczerpującej oceny dlaczego zdaniem organu przypadek skarżącego nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, a tym samym dlaczego wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie może do niego znaleźć zastosowania wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Uzasadnienie decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, które nie pozwalałyby przyjąć, że w sprawie zachodzi podstawa do uwzględnienia wniosku skarżącego i wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Z tego względu zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego, nie mogła się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania. Ponownie rozstrzygając sprawę organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób i jakie okoliczności bądź zdarzenia organ wziął przy tym pod uwagę. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję. W sprawie nie było podstaw do przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, o którym mowa w skardze, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których jest mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.