II SA/Wa 2414/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...] września 2020 r. o stwierdzenie nieważności "z braku podstawy prawnej czynności prawnej dokonanej przez KWP w [...] w postaci wystawienia dokumentu Odpis świadectwa służby sierżanta policji K. K. z dnia [...].12.2019 r.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej czynności organu. W uzasadnieniu organ wskazał, że za pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] przesłał K. K. odpis świadectwa służby, uzupełniony o informację o składnikach oraz wysokości uposażenia na dzień zwolnienia wymienionego ze służby w Policji. Powyższa korespondencja została K. K. doręczona w dniu 18 grudnia 2019 r. Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. (uzupełnionym wystąpieniami z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz z dnia [...] grudnia 2019 r.) K. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o sprostowanie wskazanego świadectwa służby. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. (doręczonym wymienionemu w dniu 30 grudnia 2019 r.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] udzielił odpowiedzi na powyższe wystąpienia. K. K. pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 80/20 odrzucił skargę uznając, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. K. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności "z braku podstawy prawnej czynności prawnej dokonanej przez KWP w [...] w postaci wystawienia dokumentu Odpis świadectwa służby [...] policji K. K. z dnia [...].12.2019 r.". Komendant Główny Policji przytoczył przepis art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazał, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Podał, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Komendant Główny Policji wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 Kpa). Podał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Organ stwierdził, że powyższe ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. KGP wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie, określił, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 46 ust. 3 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych w rozporządzeniu z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1113). Organ podał, że w myśl § 25 ust. 1 powołanego rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych lub osoba przez niego upoważniona wydaje świadectwo służby bezpośrednio policjantowi albo osobie przez niego upoważnionej na piśmie, w dniu zwolnienia ze służby. Odbierający świadectwo służby potwierdza ten fakt na kopii czytelnym podpisem oraz datą. Jeżeli wydanie świadectwa służby w dniu zwolnienia ze służby nie jest możliwe, przełożony właściwy w sprawach osobowych nie później niż w ciągu 7 dni od dnia zwolnienia ze służby przesyła je policjantowi albo osobie przez niego upoważnionej, za pośrednictwem poczty lub doręcza w inny sposób (§ 25 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). Przepisy § 25 ust. 3-4 powołanego rozporządzenia wskazują jakie informacje zamieszcza się w świadectwie służby, natomiast załącznik nr 1 do rozporządzenia określa wzór formularza świadectwa służby. W myśl § 26 powołanego rozporządzenia świadectwo służby wydaje się bez względu na rozliczenie się policjanta z obowiązków służbowych. Ponadto w § 28 cytowanego rozporządzenia wskazano tryb sprostowania świadectwa służby. Zgodnie z powyższym przepisem policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniosek składa się przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał świadectwo służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych, uwzględniając wniosek o sprostowanie świadectwa służby, wydaje nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia. Komendant Główny Policji wskazał, że świadectwo służby nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, ani czynnością materialno-techniczną organu administracji, jest natomiast dokumentem wydanym przez właściwego przełożonego (zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów) potwierdzającym przebieg służby funkcjonariusza, nie podlega więc rozpatrzeniu w trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a. dla sprawy administracyjnej. Tym samym do wniosku z dnia [...] września 2020 r. o stwierdzenie nieważności "z braku podstawy prawnej czynności prawnej dokonanej przez KWP w [...] w postaci wystawienia dokumentu Odpis świadectwa służby [...] policji K. K. z dnia [...].12.2019 r." nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Organ wskazał, że skoro przedmiotowa sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji ze względu na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji uznać należy, iż zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określona w art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stało się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności czynności KWP w [...]. W uzasadnieniu podniósł m.in., że ocena KGP rozpoznającego wniosek skarżącego jest w całości nietrafna, a ponadto wniosek nie został rozpoznany zgodnie z jego treścią. Wskazał, że przedmiotem wniosku i skargi nie jest świadectwo służby, a dokładniej jego odpis z dnia [...].12.2019 r. tylko czynność materialnotechniczna określona w § 25 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. Skarżący wskazał też m.in., że odpis świadectwa służby z dnia [...].12.2019 r. jest zdaniem KWP w [...] odpisem świadectwa służby wystawionego w przeszłości tj. w dniu [...].06.2002 r. Jednak świadectwo służby z dnia [...].06.2002 r. nie posiada informacji o wysokości i składnikach uposażenia. Zatem, odpis świadectwa służby z dnia [...].12.2019 r. nie jest odpisem świadectwa służby z dnia [...].06.2002 r. ale także nie jest nowym świadectwem służby. Skarżący podniósł m.in., że uzupełnienia świadectwa służby policjanta o wysokość i składniki uposażenia, gdy świadectwo służby wystawione w przeszłości nie zawierało takiej informacji, można dokonać zgodnie z prawem na podstawie § 25 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. Skarżący wskazał, że nie ma normy prawnej, na podstawie której świadectwo służby policjanta można uzupełnić o informację o wysokości i składnikach uposażenia w drodze wystawienia odpisu świadectwa służby wystawionego w przeszłości, które to pierwotne świadectwo służby nie zawierało takiej informacji. Skarżący przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 135/20. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie jest ona zasadna. Przepis art. 156 k.p.a. należy wykładać ściśle w powiązaniu z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Bez wątpienia w/w tryb dotyczy decyzji administracyjnych oraz w ograniczonym zakresie niektórych postanowień. Z powyższego zatem płynie wniosek, że nadzwyczajny tryb kontroli orzeczeń administracyjnych nie może być stosowany poza przypadkami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. Czynność organu nie może być unieważniona, bowiem nie stanowi rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nie narusza prawa. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] września 2020 r. o stwierdzenie nieważności czynności dokonanej przez KWP w [...] w postaci wystawienia odpisu świadectwa służby. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Powołany przepis znajduje zastosowanie również w sprawach z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowo organ przyjął w tej sprawie, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do czynności "wystawienia" przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych "odpisu świadectwa służby". Przepis art. 156 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie do decyzji i postanowień. Czynność wydania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych odpisu świadectwa służby nie stanowi sprawy administracyjnoprawnej, załatwianej w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. Trafnie Komendant Główny Policji stwierdził, że w sprawie tej zaistniała przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania nieważnościowego, co powoduje, że zarzuty kwestionujące prawidłowość czynności KWP w [...] nie mogły być przedmiotem oceny Komendanta Głównego Policji w ramach postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.