II SA/Wa 2404/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji") w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia K. J. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej: "KPP") z [...] września 2017 r. nr [...], którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 219 k.p.a., KPP odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący wniósł zażalenie na to rozstrzygnięcie do KWP, który postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi na postanowienie KWP z [...] października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1404/17 oddalił skargę (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzeczenie uprawomocniło się wobec niewniesienia skargi kasacyjnej przez żadną ze stron postępowania. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. skarżący wystąpił do KWP m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia KPP z [...] września 2017 r. nr [...] "wobec niedopuszczalności prawnej w sprawach o wydawanie zaświadczeń tworzenia nowej rzeczywistości na przyszłość postanowieniem o zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego (...)". Skarżący zarzucił, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń w żadnym razie nie jest dopuszczalne rozstrzyganie sprawy w sposób merytoryczny. Stwierdził również, iż odmowa wszczęcia postępowania wyjaśniającego w administracji o ustalenie prawdy obiektywnej, jest pozbawiona podstawy prawa wobec niedopuszczalności w tego typu sprawach zastosowania art. 61a k.p.a. zastrzeżonego wyłącznie dla spraw jurysdykcyjnych w administracji, a sprawa o zaświadczenie do takich bezspornie nie należy. Tym samym mimo przywołania przepisu, wobec jego niedopuszczalności do zastosowania, postanowienie bezspornie wydano bez podstawy prawnej. Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], mając za podstawę art. 61a i art. 268a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia KPP z [...] września 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KWP wskazał, że nie ma możliwości uwzględnienia żądania skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia KPP z [...] września 2017 r. w trybie art. 156 k.p.a., ponieważ przedmiotowe postanowienie zostało wydane w postępowaniu zaświadczeniowym, uregulowanym w dziale VII k.p.a., którego przepisy nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Powyższe wyklucza działanie organu w oparciu o art. 156 k.p.a. W konsekwencji zachodzi sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, mieszczącą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a k.p.a. Tej oceny prawnej nie zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę skarżącego wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1404/17. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie KWP z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], organ drugiej instancji powołanym na wstępie postanowieniem z [...]września 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu postanowienia wydanego w drugiej instancji KGP podkreślił, iż wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia KPP z [...] września 2017 r. nr [...], które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1404/17 uznał za prawidłowe, oddalając skargę na utrzymujące je w mocy postanowienie KWP z [...] października 2017 nr [...]. Organ drugiej instancji nadmienił, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 k.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 k.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 k.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10). Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/09). Skoro zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu, to możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Tylko zmiana faktów lub stanu prawnego, których zaświadczenie jest pochodną, czyni to zaświadczenie nieaktualnym, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował opisane wyżej postanowienie KGP z [...] września 2020 r. nr [...], podnosząc, iż "z norm prawa i judykatury wynika wprost przeciwnie". Przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, w tym uchwał NSA, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak również poglądy przedstawicieli doktryny na poparcie tezy o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. skarżący powtórzył argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już w wyniku wstępnej analizy wniosku. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, gdzie stwierdzono, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14). W niniejszym postępowaniu istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia o dopuszczalności wszczęcia przez KWP postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia KPP z [...] września 2017 r. nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem KWP z [...] października 2017 r. nr [...], które zostało uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego, gdyż prawomocnym wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1404/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Kluczowa dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia jest treść uchwały 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W prawomocnym wyroku z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1404/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił skarżącemu, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski wyd. 13, str. 725 i 726). Sąd ten przyznał rację organom orzekającym w sprawie, które odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli treść ta (tj. określone fakty) nie wynika z prowadzonych rejestrów lub ewidencji czy też posiadanej dokumentacji. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być bowiem rozumiane dowolnie i rozszerzająco. Zdaniem ww. Sądu, organy Policji obu instancji zasadnie przyjęły, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, nie znajdowało żadnego potwierdzenia w danych znajdujących się w posiadaniu tych organów. Wydanie zatem zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści byłoby niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. W świetle powyższego, wniosek skarżącego z [...] lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia KPP z [...] września 2017 r. nr [...] stanowi polemikę z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący nie przywołał żadnych nowych okoliczności względem tych rozpatrywanych przez ww. Sąd w prawomocnym wyroku z 31 stycznia 2019 r. Dlatego organy Policji: KWP w pierwszej instancji, a KGP – w drugiej instancji zasadnie opowiedziały się za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KPP z [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy też podzielić pogląd organów Policji obu instancji, w myśl którego do postanowień odmawiających wydania zaświadczenia nie stosuje się trybów nadzwyczajnych z k.p.a. Jak podniósł NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19, "w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ Policji postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe". Sad w składzie tu orzekającym w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko NSA. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w działaniach organów Policji i z tej przyczyny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ww. ustawy.