II SA/Wa 2381/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby oraz ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza uchyla zaskarżone orzeczenie

[...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w dniu [...] marca 2019 r. wydała orzeczenie nr [...], w którym uznała K. K. za zdolnego do służby; kat. A. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w [...] w protokole z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] podała, że na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 ze zm.) na posiedzeniu w dniu [...] maja 2019 r. uchyliła w części zaskarżone orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., jednocześnie decydując o wydaniu niniejszego orzeczenia własnego. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie (protokół) CKL z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ponadto skarżący podniósł, że w orzeczeniu tym organ nie wskazał w jakiej części uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości orzeczenia. CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w zakresie ustalenia zdolności do służby i odrzucenie skargi w zakresie ustalenia związku schorzenia ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podał m.in., że "zachodziły podstawy do uchylenia orzeczenia CKL. Przede wszystkim należy podnieść, że orzeczenie RKL zostało wydane na podstawie nieprawidłowych przepisów prawa (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, że skarga na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 6 ustawy o komisjach lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A - "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo, że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B - "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i uniemożliwiają mu pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na innym stanowisku; 3) kategoria C - "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. Orzeczenie o zdolności fizycznej i psychicznej do służby, oprócz jednej z kategorii zdolności do służby wymienionych w ust. 1, zawiera jedno z następujących określeń: 1) "zdolny do służby", jeżeli nie stwierdzono żadnych chorób lub ułomności stanowiących przeciwwskazanie do pełnienia służby; 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono pewne choroby lub ułomności, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) "trwale niezdolny do służby", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które nie pozwalają na pełnienie służby (art. 6 ust. 2 ustawy). Z art. 32 ustawy o komisjach lekarskich wynika, że rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną", i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust. 2). Natomiast w przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (ust. 3). Stosownie do treści art. 33 ust. 1 tej ustawy, rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się również - w przypadku ustalania zdolności fizycznej lub psychicznej do służby - wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej (ust. 3). Rejonowa Komisja Lekarska, zaliczając funkcjonariusza Policji do jednej z kategorii zdolności do służby, bierze pod uwagę charakter i warunki służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz kryteria zdrowotne (art. 34 ustawy). W myśl art. 38 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich Rejonowa Komisja Lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej. Orzeczenie zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Ustawa nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że powyższe orzeczenia, uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 47 ustawy, CKL po rozpatrzeniu odwołania: (1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo (2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo (3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Zaznaczyć należy, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w ustawie o komisjach lekarskich i rozporządzeniu wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 481), które reguluje tryb postępowania przed komisjami lekarskimi. Regulacja ta ma charakter szczególny i w związku z tym nie mają do niego zastosowania w pełni rygory k.p.a. Sąd, zatem nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Sąd natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 354/09 oraz porównawczo uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA – nsa.gov.pl). W tym miejscu przywołać należy uregulowania art. 16 ustawy, w myśl którego komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: w pierwszej instancji - rejonowe komisje lekarskie, a w drugiej instancji - Centralna Komisja Lekarska. W rozpoznawanej sprawie, CKL uzasadniła zaskarżone orzeczenie w sposób bardzo ogólny oraz nie odniosła się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności do kwestii związanej z uchyleniem orzeczenia organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie orzeczenia winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego i na jakiej podstawie zostało podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnienie orzeczenia winno być bowiem sporządzone tak, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. W tym stanie rzeczy, uchybienie w postaci braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność jego uchylenia, co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Brak bowiem uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ administracji, wobec konkretnych zarzutów i argumentacji odwołania, uniemożliwia dokonanie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, co próbował uczynić organ. W realiach faktycznych niniejszej sprawy, można jedynie mówić o dorozumianej formie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, ale tego rodzaju postępowanie nie znajduje jednakże umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Orzeczenie komisji lekarskiej, a w szczególności odwoławczej, musi być wyartykułowane w sposób stanowczy, nie powodujący żadnych wątpliwości. CKL rozpatrując ponownie sprawę zobowiązana jest prawidłowo uzasadnić swoje orzeczenie, a w szczególności wyjaśnić dlaczego uchyliła orzeczenie organu I instancji podczas procedury orzeczniczej. Podać również należy, że Sąd po analizie skargi, a w szczególności jej uzasadnienia doszedł do wniosku, że skarga dotyczy ona wyłącznie ustalenia zdolności do służby i nie ma potrzeby odrzucać skargi w zakresie objętym kognicją sądu powszechnego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) orzekł jak w sentencji wyroku.