II SA/Wa 2324/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisów z akt sprawy oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Wa 2324 /18 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2 2017 r. poz. 1257, z poźn. zm.) zwanej dalej K.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania żądanych odpisów z akt sprawy. Jak wynika z ustaleń organu w tej sprawie, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant [...] zwolnił P. W. ze służby w Policji w trybie 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z poźn. zm.). Następnie P. W. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. złożył od przedmiotowego rozkazu odwołanie do Komendanta Głównego Policji i ustanowił [...] lipca 2018 r. profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik strony w dniu [...] sierpnia 2018 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał fotokopię wybranych kart z tych akt, co potwierdził oświadczeniem z tej daty – k. 3 akt administracyjnych a także, powołując się na art. 73 § 1 i 3 § 2 K.p.a., złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o sporządzenie kopii tych dokumentów (wykaz w załączeniu do wniosku), które w jego ocenie mają istotny walor dowodowy w sprawie, a których analiza może przełożyć się na ważny interes prawny, a także pozwoli na zapewnienie pełnomocnikowi prowadzenia skutecznej obrony interesu prawnego mocodawcy. Komendant Główny Policji żądanie te rozpatrzył, wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym odmówił wykonania wnioskowanych odpisów z akt sprawy. Rozpatrując przedmiotowe żądanie, organ odwołał się do treści art. 73 K.p.a. i wskazał, że stosownie do powołanego przepisu na instytucję "udostępniania akt" sprawy składa się uprawnienie do: 1) przeglądania akt sprawy, 2) sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, 3) żądania uwierzytelnia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, 4) żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Według organu, strona może zatem między innymi samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiane przepisy pozostawiły stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji, polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów i uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. Zdaniem organu, umożliwienie stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów. Strona postępowania, bądź jej pełnomocnik, może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Organ zaznaczył, że pełnomocnik strony nie zgłosił jednak takiego żądania. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wydania żądanych odpisów z akt sprawy. Organ odwoławczy uznał, że w trakcie prowadzonego postępowania zarówno P. W., jak również ustanowiony przez niego pełnomocnik, mieli możliwość skorzystania z wynikającego z art. 73 § 1 i § 1a K.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W związku z powyższym uprawnienia strony, o których mowa w art. 73 K.p.a., mogły zostać prawnie zaspokojone bez potrzeby wydawania z akt sprawy odpisów żądanych dokumentów. W następstwie bowiem złożonego przez pełnomocnika strony wniosku z dnia 7 sierpnia 2018 r. organ udostępnił akta postępowania administracyjnego, jak również umożliwił mu sporządzenie fotokopii wybranych stron akt. Dodatkowo podkreślił, że pełnomocnik nie wykazał we wniosku, jak również w zażaleniu, ważnego interesu strony, który mógłby uzasadnić żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów materiałów zebranych w przedmiotowym postępowaniu. W szczególności, zdaniem organu, nie zostało to wykazane poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż analiza wydania żądanych kopii dokumentów może przełożyć się na ważny interes prawny, a także zmierzać do obrony interesu prawnego mocodawcy. Skargę na powyżej wskazane postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działający w imieniu P. W., jego pełnomocnik. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 i nast. K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., podczas gdy należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, celem dalszego procesowania z jednoczesnym wskazaniem na popełnione przez niego naruszenia prawa i wytycznymi, co do dalszego działania, 2. art. 73 § 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i odmowę wydania z akt sprawy kopii wybranej dokumentacji dla pełnomocnika skarżącego, w sytuacji gdy organ nie zapewnił wnioskującemu dostępu do pomieszczenia wyposażonego w urządzenie do samodzielnego kopiowania wybranych dokumentów z akt sprawy i w konsekwencji mające istotny wpływ na właściwe i rzetelne poprowadzenie postępowania przez pełnomocnika skarżącego, ograniczenie dostępu do dokumentów, pozbawienie możliwości analizy tychże dokumentów oraz skuteczną ochronę interesu mocodawcy w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, 3. art. 10 § 1 K.p.a. Wnoszący skargę podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. udostępniono akta sprawy do wglądu pełnomocnikowi skarżącego, który po zapoznaniu się z nimi złożył wniosek wraz z załącznikiem stanowiącym wykaz kilku dokumentów, których obszerna i specjalistyczna zawartość wymagała dogłębnej analizy, celem opracowania skutecznych zarzutów oraz argumentacji prawnej do ochrony interesu prawnego P. W. Udostępniający akta oświadczył, że pomieszczenie, w którym udostępniono akta nie jest wyposażone w kserokopiarkę lub inne urządzenie, co do zasady za pomocą, których pełnomocnik strony mógłby samodzielnie wykonać kopie dokumentów, które wykazał pro forma w złożonym wniosku. W tej sytuacji - pełnomocnik strony "przymuszony" do wykonania kopii wybranych akt sprawy sporządził swoim telefonem komórkowym zdjęcia. Zdjęcia te jednak nie zapisały się z uwagi na błąd oprogramowania telefonu, który ponadto nie do końca spełnił wymogi techniczne do wykonywania tego rodzaju czynności. Zdaniem wnoszącego skargę, organ, odmawiając wydania mu z akt sprawy kopii dokumentów oraz odmawiając wykonania takich kopii za pomocą urządzeń, które niewątpliwie znajdują się na wyposażeniu Komendy Głównej Policji, naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności: zasadę praworządności (art 6 K.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.) i zasadę wysłuchania stron (art. 10 § 1 K.p.a.), powiązaną z zasadami wynikającymi z dyspozycji art 73 § 1 i 2 K.p.a. oraz art 81 K.p.a. W wyniku naruszenia tych zasad uniemożliwiono mu skuteczną obronę słusznego interesu mocodawcy. Przy czym, wnoszący skargę zaznaczył, że nie ma żadnego znaczenia, czy z przysługujących stronie uprawnień korzysta strona samodzielnie, czy poprzez profesjonalnego pełnomocnika. Uzasadniając zarzuty skargi, odwołano się również do wartości konstytucyjnych, w szczególności do art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, a zarazem istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt K 51/07, Dz. U. Nr 122, poz. 797, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Argumentując, wskazano również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/2018, w której skład siedmiu sędziów, wyjaśniając zagadnienie prawne: "Czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy?" podjął uchwałę przyjmującą, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy rozdziału 3 K.p.a., regulujące udostępnianie stronom akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 i 1a K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast w myśl § 2 cytowanego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3.). Tak więc, w świetle przepisu art. 73 § 1 K.p.a., prawo udostępnienia akt sprawy, jako wyraz zasady jawności, obejmuje wgląd do akt sprawy, a także możliwość sporządzania z nich notatek odpisów i kopii. Przy czym dostęp do akt winien realizować się poprzez umożliwienie utrwalenia ich treści. Zaznaczenia również wymaga, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. nie nakłada na organ obowiązku wydawania "zwykłych" kopii czy kserokopii, jak to przewiduje § 2 art. 73 K.p.a. wobec uwierzytelnionych odpisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 - dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl stwierdził, że w ramach udostępnienia akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy bowiem gwarancji obrony zgodnej z normami konstytucyjnymi i ogólnymi zasadami K.p.a., zwłaszcza w dobie nowych technologii, pozwalających na zapisywanie materiałów za pomocą takich urządzeń jak skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne czy kopiarki. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały, nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisywania zawartości akt za pomocą wskazanych urządzeń, czy to ze względu na ich brak, czy też z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w siedzibie organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami, co nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też właściwa wykładnia art. 73 § 1 K.p.a. winna dopuszczać sporządzenie kopii z akt sprawy na wniosek strony, przy użyciu dostępnych w siedzibie organu urządzeń technicznych. Odmowa uwzględnienia takiego wniosku mogłaby zaś nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne organizacyjne lub techniczne utrudnienia bądź działanie strony byłoby oczywistym i świadomym nadużyciem prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że w powołanej uchwale NSA, wywiedziony na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. obowiązek organu sporządzenia na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy obejmuje sytuacje mieszczące się w ramach udostępnienia stronie akt do wglądu. Uchwała, jako dopuszczalne, w rozumieniu tego przepisu, przewiduje sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie odmówił wydania, żądanych wnioskiem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r., kopii z akt sprawy z odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], ponieważ udostępniając przedmiotowe akta, realnie umożliwiono również sporządzenie fotokopii wnioskowanej dokumentacji sprawy, co nie zostało skutecznie podważone. W dniu [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego miał wgląd w akta przedmiotowej sprawy i możliwość, z której skorzystał, wykonania fotokopii kart z tych akt we własnym zakresie za pomocą telefonu komórkowego, co potwierdził oświadczeniem z tej daty (k. 3 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja wnoszącego skargę, że sporządzenie i doręczenie przez organ kopii dokumentacji z akt przedmiotowej sprawy było konieczne, wobec niezapisania się wykonanych fotokopii dokumentów, ponieważ okoliczność ta została podniesiona dopiero na etapie skargi do Sądu. Odnośnie zaś kwestionowanego w skardze dostępu do akt w sprawie zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2018 r., z wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia [...] września 2018 r., to należy stwierdzić, że ta kwestia nie jest przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem nie może być objęta kontrolą sądową w przedmiotowej sprawie. Należy odnotować, że w rozpatrywanej sprawie zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i postanowieniu utrzymanym nim w mocy, organ nie odniósł się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, dotyczącej możliwości sporządzania przez organ kopii dokumentów z akt sprawy. Jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ wykładnia zawarta w uchwałach NSA ma moc wiążącą jedynie w stosunku do sądów administracyjnych, co oznacza, iż nie wiąże formalnie organów administracji oraz stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.