II SA/Wa 2304/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skarga

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister, "organ"), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec K. B. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2018 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że jego służba przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a nadto rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i zdrowia. Skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, którą rozpoczął od odbycia zasadniczej służby wojskowej w 1981 r. Potem pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO"), a następnie w Policji, z której odszedł na zaopatrzenie emerytalne dopiero w 2017 r. Podkreślił, iż wielokrotnie uczestniczył w działaniach niosących realne zagrożenie dla życia i zdrowia; odnosił liczne sukcesy w służbie, był wielokrotnie nagradzany i odznaczany. Skarżący podniósł, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa trwała zaledwie 2 miesiące, a z zajmowanego stanowiska sam zrezygnował, występując do przełożonych ze stosownym raportem. Wskazał, iż w trakcie służby w [...] Wydziale Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej MO w K. "nie przydzielono" mu żadnego zakładu pracy; nie podjął żadnych czynności służbowych, nigdy nie napisał notatki urzędowej lub informacyjnej i nie uczestniczył w żadnych zadaniach operacyjnych. Tym samym nie podejmował żadnych czynności na rzecz totalitarnego państwa. Dlatego zarzucanie mu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa skarżący odbiera jako naruszenie jego godności osobistej, czci i honoru. W dniu [...] października 1986 r. skarżący złożył raport o przeniesienie go do Komisariatu [...] MO Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. (przeniesienie nastąpiło od [...] listopada 1986 r.). W 1990 r., będąc funkcjonariuszem MO (a nie Służb Bezpieczeństwa), skarżący nie podlegał weryfikacji. Skarżący zaznaczył, iż przez cały okres pełnienia służby od 1990 r. do 2017 r. narażał życie i zdrowie. W szczególności w latach 1998 - 2007 często wykonywał konwoje osób i dużych kwot pieniężnych, używając długiej broni i kamizelki kuloodpornej ze względu na wysokie zagrożenie atakiem w postaci np. próby odbicia konwojowanych członków grup przestępczych bądź kradzieży pieniędzy. Od [...] sierpnia 2008 r. do [...] kwietnia 2017 r. skarżący pracował w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych Wydziału Sztabu Policji KMP w L., gdzie wykonywał obowiązki "z narażeniem pierwszego stopnia". Była to praca bardzo wymagająca, wyczerpująca i niebezpieczna, ponieważ do 2016 r. w L. nie było izby wytrzeźwień. Podczas pełnienia tej służby skarżący permanentnie miał kontakt z agresywnymi osobami, które atakowały funkcjonariuszy, dokonywały zamachów na współosadzonych, a także stanowiły zagrożenie siebie. Skarżący dwukrotnie otrzymał podziękowania od Komendanta Miejskiego Policji w L. - [...] grudnia 2006 r. za 30-letnią pracę zawodową oraz "sumienne wywiązywanie się z pełnionych obowiązków służbowych na rzecz ochrony ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego" oraz [...] listopada 2011 r. za zaangażowanie, aspiracje i wzorową postawę przez 35 lat sumiennie wykonywanych obowiązków. Skarżący był również czynnym działaczem związków zawodowych NSZZ Policjantów. Od 6 lat pełni funkcję przewodniczącego NSZZ Policjantów Wydziału Sztabu Policji i Prewencji KMP . W toku postępowania administracyjnego, wszczętego opisanym wyżej wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w L. [...] kwietnia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Według, przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), zaktualizowanej informacji o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od [...] stycznia 1983 r. do [...] marca 1983 r. tj. przez okres 2 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 36 lat i 18 dni. Do wysługi emerytalnej został mu zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 15 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] lutego 2020 r. wynika, że skarżący rozpoczął służbę [...] kwietnia 1981 r. w Z. Odwodach MO w K., a po ukończeniu 3-miesięcznego kursu chorążych we wrześniu 1982 r. został skierowany do pracy w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej MO w K.. Z dniem [...] kwietnia 1983 r. na jego prośbę przeniesiono go do pełnienia służby w Z. Odwodach MO w L., zaś od [...] listopada 1986 r. pracował w Komisariacie [...] Policji Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji wobec zmian ustrojowych w Polsce. W piśmie z [...] października 2018 r. znak [...]Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty, stwierdził, że skarżący po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto wielokrotnie podwyższano mu dodatek służbowy do uposażenia. Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych względem skarżącego. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. W uzasadnieniu ww. odmownego rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w pierwszym rzędzie nakłada na niego obowiązek weryfikacji łącznego spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek (tj. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.) organ zaznaczył, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ zwrócił uwagę na powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie pierwszeństwo wykładni językowej. W kontekście przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków Minister, stosując wykładnię językową, stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również w przypadku pojęcia rzetelności przytoczył jego synonimy z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". W świetle powyższego organ uznał, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych. Minister podkreślił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektyw ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. W aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister zacytował następujący fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19: "ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, uznając, iż wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem oraz fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie może przesądzać, że w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 36 lat i 18 dni, z czego 2 miesiące to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 0,5% całego okresu służby, należy uznać, że została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Również organ uznał za spełnioną przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zakresie Minister powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji oraz zgromadzone w sprawie dokumenty, które nie zawierają treści poddających w wątpliwość rzetelności służby skarżącego. Organ nie stwierdził wprawdzie istnienia zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem zdrowia i życia, jednak mając na uwadze posiadanie przez niego pełnej wysługi emerytalnej (75%) i związany z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie, nie wykluczył, iż istniały podstawy do jego wydania. Minister dostrzegł jednak, że skarżącemu nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe, co - w jego ocenie - wskazuje, iż służba pełniona przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, co z kolei ma znaczenie w kontekście badania przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ zaakcentował, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, wobec roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym skarżący otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Dalej Minister podał, że skarżący wykonywał zadania dla Departamentu [...] MSW, który zajmował się ochroną gospodarki, lecz także zwalczaniem działalności opozycyjnej na terenie zakładów pracy, a w ramach realizowanych przez niego obowiązków świadczył pracę o charakterze stricte operacyjnym. Jak wynika z uprzedniej (nieaktualnej) informacji o przebiegu służby nr [...] z [...] czerwca 2017 r., uregulowanie przez skarżącego stosunku do służby wojskowej nie ograniczało się do odbycia zasadniczej służby wojskowej, lecz obejmowało również pełnienie przez niego służby w ZOMO w okresie od [...] kwietnia 1981 r. do [...] stycznia 1983 r. Organ wskazał przy tym na ukształtowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, a zwłaszcza NSA, w myśl której przy rozpatrywaniu spraw w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na Ministrze spoczywa obowiązek znacznie szerszego interpretowania dokumentów IPN w kontekście pełnionej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. Raportem z [...] czerwca 1982 r. skarżący wystąpił o skierowanie na specjalny kurs operacyjny Służby Bezpieczeństwa, po odbyciu którego (w okresie od [...] czerwca 1982 r. do dnia [...] września 1982 r.) został mianowany młodszym inspektorem Wydziału [...] KWMO w K.. Z kolei przeniesienie służbowe z KWMO w K. do KWMO w L. - równoznaczne z zakończeniem pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa - odbyło się wprawdzie z jego inicjatywy, ale było podyktowane wyłącznie chęcią podjęcia służby w miejscu zamieszkania. Ponadto skarżący jako funkcjonariusz ZOMO brał udział w grudniu 1981 r. w pacyfikacji strajku w Hucie im. [...] w K., za co został wyróżniony nagrodą pieniężną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] września 2020 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego Al. K.) zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ tego przepisu jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emerytalnej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia", a nawet gdyby przyjąć, że istnieje konieczność spełnienia dodatkowej przesłanki jaką jest "szczególnie uzasadniony przypadek" - poprzez niedokonanie przez organ sprecyzowania tego sformułowania i określenia jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek i w związku z tym niezastosowanie przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny, rzetelny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. pominięcie, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, istotnych okoliczności, w tym nagród, odznaczeń, wyróżnień, pozytywnych opinii i awansów w służbie skarżącego, a także jego zasług dla działalności związków zawodowych, mających istotne znaczenie dla oceny - zakładając taką konieczność - spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; 3. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznane nagrody, wyróżnienia oraz fakt pozostawania inwalidztwa skarżącego w związku ze służbą, co jest istotne w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty. Podniósł, iż jego zdaniem, niedopuszczalna jest dokonana przez organ interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, zmierzająca do wyróżnienia kolejnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a czy art. 24a tej ustawy, mianowicie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednak jeżeli przesłanka ta ma występować, to Minister nie uwzględnił czynnego udziału skarżącego w związkach zawodowych NSZZ Policjantów, gdzie jego działalność została doceniona wieloma odznaczeniami, tj. medalem zasługi dla NSZZ Policjantów województwa lubelskiego, medalem XXV-lecia NSZZ Policjantów, a także brązową, srebrną i złotą odznaką honorową NSZZ Policjantów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), czyli stanowiących elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. W przedmiotowej sprawie Minister prawidłowo stwierdził, że zostały spełnione przesłanki "krótkotrwałości" i "rzetelności" ujęte odpowiednio w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Trafnie też organ dostrzegł, iż na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, wedle którego niedopuszczalne jest wyodrębnienie kolejnej (obok "krótkotrwałości" i "rzetelności") przesłanki - "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd w składzie tu orzekającym podzielił stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych organowi przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego (chociaż bardzo krótkiej) nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż krótkotrwałość tej służby nie odnosi się do jej rodzaju i jakości jej wykonywania. O zindywidualizowanym zaangażowaniu skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu dobitnie świadczy fakt udziału skarżącego jako funkcjonariusza ZOMO w pacyfikacji strajku w Hucie im. [...] w K. w grudniu 1981 r., za co został nagrodzony (vide fragment opinii służbowej z [...] czerwca 1982 r.: "Przez Komendanta Wojewódzkiego został wyróżniony nagrodą pieniężną za udział w likwidacji strajku na terenie HiL – karta nr [...] akt IPN o sygn. IPN [...]). Fakt ten uniemożliwia przyjęcie, że w sprawie skarżącego zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". Skarżący w okresie od [...] kwietnia 1981 r. do [...] stycznia 1983 r. pełnił służbę w Z. Odwodach MO (ZOMO) , które służyły do likwidacji zbiorowych naruszeń porządku publicznego, jak również do udzielania pomocy ludności w czasie klęsk żywiołowych i ochrony imprez masowych. Jak wskazano w charakterystyce zawodowej za okres od [...] kwietnia 1984 r. do [...] października 1985 r., skarżący chętnie i prawidłowo wykonywał polecenia przełożonych, osiągał bardzo dobre wyniki w codziennej służbie patrolowej. W dowód zaufania został wybrany przez kolegów z jednostki Przewodniczącym Koła Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej przy jednostce ZOMO w L. i wywiązywał się z obowiązków związanych z tą funkcją. Był także czynnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Nadto był wyróżniany przez Dowódcę jednostki ZOMO w L. za dobre wyniki w służbie. W latach 80-tych ubiegłego wieku formacje ZOMO były używane głównie do rozpraszania manifestacji opozycyjnych, podczas których zasłynęły z brutalności i bezwzględności. Główne zadania pacyfikacji strajków, które wybuchły na wieść o wprowadzeniu stanu wojennego, powierzono ZOMO i MO. Strajk w Hucie im. [...] został rozbity przez oddziały ZOMO [...] grudnia 1981 r., kilka dni po wprowadzeniu stanu wojennego. Jego konsekwencją było dyscyplinarnie zwolnienie 2 tysięcy robotników. Okoliczność, iż Minister nie uwzględnił związku inwalidztwa skarżącego ze służbą, jak również przyznanych mu odznaczeń za działalność w związkach zawodowych nie ma wpływu na wynik sprawy. Organ nie kwestionował rzetelności służby skarżącego pełnionej po 12 września 1989 r., akcentował jego dobre opinie, awanse, podwyższanie dodatku służbowego, brak karalności. Związek inwalidztwa ze służbą czy medale za wieloletnią działalność związkową po ww. dacie nie mogą zmienić trafnej oceny Ministra w przedmiocie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.