II SA/Wa 2303/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego R. W. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], którym organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu za okres pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, za okres jednego miesiąca. W uzasadnieniu organ podał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] ostatecznym rozkazem personalnym z [...] stycznia 2020 r. zwolnił R. W. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360), tj. w związku z oczywistym popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa (art. 178a § 1 k.k.), które uniemożliwia jego pozostawanie w służbie. W dniu [...] lipca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 42 ust. 1 i 4 ustawy o Policji wydał rozkaz personalny (nr [...]) o przywróceniu skarżącego do służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2020 r., na stanowisku służbowym [...][...] Wydziału Ruchu [...] KPP w [...]. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2020 r. Prokuratura Rejonowa w [...] umorzyła śledztwo przeciwko R. W., na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k., tj. wobec braku dostatecznych danych, że podejrzany popełnił zarzucane mu przestępstwo, zaś R. W. raportem z [...] czerwca 2020 r. zgłosił gotowość podjęcia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], w wymaganym 7-dniowym terminie liczonym od uprawomocnienia się orzeczenia o umorzeniu. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznał skarżącemu za okres jednego miesiąca pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w Policji. Organ I instancji podał, że R. W. po zwolnieniu ze służby nie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna ani nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wyjaśnił, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji, stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż na 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Powołany przepis gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby jedynie prawo do świadczenia, natomiast jego wysokość pozostawiona jest uznaniu organu administracji, przy czym nie zawiera żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość należnego świadczenia. Z uwagi na rekompensacyjny charakter tego świadczenia organ winien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało dla funkcjonariusza zwolnienie ze służby, a więc powinien wziąć pod uwagę sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby, w tym świadczenia otrzymane w związku ze zwolnieniem, a także pobierane po zwolnieniu (np. świadczenia emerytalne czy rentowe). Długość pozostawania poza służbą nie jest kryterium decydującym w tego rodzaju sprawach. Zdaniem organu II instancji, rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie narusza prawa. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że R. W. po zwolnieniu ze służby nie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna ani nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych oraz że w związku ze zwolnieniem ze służby otrzymał 13.157,84 zł. tytułem odprawy (art. 115 ustawy o Policji). Z tego wynika, że skarżący od dnia zwolnienia ze służby ([...] stycznia 2020 r.) do dnia przywrócenia go do służby ([...] sierpnia 2020 r.) nie był pozbawiony środków finansowych niezbędnych do życia. R. W. w skardze do Sądu na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] września 2020 r. zarzucił organowi rażące naruszenie art. 42 ust. 5 zd. pierwsze ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą wykładnię, "polegającą na wykreowaniu kryteriów decydujących o wysokości świadczenia pieniężnego nieznanych ustawie (...)". Zdaniem skarżącego, z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że za okres (czas) pozostawania poza służbą należy się świadczenie (równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem) i że chodzi tutaj o wysokość uposażenia, jakie policjant otrzymałby, gdyby nie pozostawał poza służbą. W przypadku, gdy okres pozostawania poza służbą wyniesienie, np. trzy tygodnie policjantowi będzie przysługiwać świadczenie pieniężne równe jednomiesięcznemu uposażeniu gdy zaś okres pozostawania poza służbą wyniesienie np. rok, świadczenie pieniężne będzie równe sześciomiesięcznemu uposażeniu. Zdaniem R. W. nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że powołany przepis gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby jedynie prawo do świadczenia i nie określa długości okresu, za który policjantowi przywróconemu do służby przysługuje świadczenie pieniężne oraz że długość pozostawania poza służbą nie jest kryterium rozstrzygającym o wysokości świadczenia. Przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje, że to właśnie okres (czas) pozostawania poza służbą jest podstawowym czynnikiem (kryterium) od wyliczenia świadczenia. Gdyby natomiast ustawodawca chciał, aby "okres" (czas) i "pozostawanie poza służbą" (długość czasu) były indyferentne, to pominąłby w przepisie wyrazy: "za okres" i ""pozostawania poza służbą" i nadałby mu brzmienie: "Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc". Tylko wówczas organ działałby uznaniowo i byłby ograniczony tylko dolną i górną granicą wysokości przyznawanego świadczenia. NSA w wyroku z 10 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2533/14 (Lex nr 2036042) wskazał, że "Świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej. Ma ono charakter rekompensacyjny. Oznacza to, że ma za zadanie wyrównać poniesioną przez funkcjonariusza szkodę w związku ze zwolnieniem ze służby. Rozstrzygając o przyznaniu tego świadczenia organ ma obowiązek zweryfikować, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby. W realiach rozpoznawanej sprawy należało więc uwzględnić, że skarżący nie poniósł żadnej szkody materialnej wskutek zwolnienia ze służby. Sytuacja finansowa skarżącego nie uległa zmianie, gdyż przez cały okres pozostawania poza służbą wypłacano mu uposażenie w pełnej wysokości". Skarżący stwierdził, że organ nie poczynił ustaleń faktycznych na temat jego sytuacji finansowej w okresie pozostawania poza służbą oraz że należności związane ze zwolnieniem ze służby (np. odprawa) nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu wysokości świadczenia. Z tych wszystkich względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego, ewentualnie o jego uchylenie oraz uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w postępowaniu w tej sprawie zweryfikowano skutki w sferze finansowej, jakie spowodowało zwolnienie skarżącego ze służby w Policji oraz uwzględniono rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie budzi wątpliwości i dlatego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do powoływania się przy jego stosowaniu na inne cele niż bezpośrednio w nim określone. Celem tego świadczenia pieniężnego jest zrekompensowanie policjantowi uposażenia utraconego w okresie pozostawania poza służbą – od zwolnienia ze służby, które okazało się być niezgodne z prawem, do przywrócenia go do służby. To świadczenie ma więc charakter odszkodowawczy, a miarą tej szkody i zarazem "odszkodowania" jest wysokość uposażenia utraconego wskutek zwolnienia ze służby, w granicach uposażenia za jeden miesiąc do uposażenia za sześć miesięcy. Ustalenie tej dolnej i górnej granicy oznacza jedynie, że w razie pozostawania poza służbą, np. przez okres dłuższy niż sześć miesięcy, świadczenie przysługuje jedynie za sześć miesięcy. Nie może być natomiast interpretowane jako pozostawienie organowi przyznającemu świadczenie pieniężne na tej podstawie całkowitej dowolności w zakresie ustalenia jego wysokości w tych granicach, w oderwaniu od faktycznego okresu pozostawania poza służbą. Nie ma również podstaw do ograniczenia tak wykreowanego swobodnego uznania organu przez wprowadzanie dodatkowych, nieznanych ustawie kryteriów dotyczących sytuacji finansowej czy materialnej uprawnionego. Nie jest to bowiem świadczenie typu socjalnego lecz, jak powiedziano należność rekompensująca utracone uposażenie i dlatego wysokość utraconego uposażenia decyduje o jego wysokości. Można dodać, że odwoływanie się przy decydowaniu o przyznaniu tego świadczenia do sytuacji finansowej policjanta zmienia całkowicie jego sens i cel wyraźnie określony w art. 42 ust. 5 ustawy. Z rekompensaty za utracone uposażenie czyni udzieloną post factum "zapomogę" przeznaczoną według uznania. Z tych względów Sąd uznaje za całkowicie bezzasadne stwierdzenia organu, że ustalenie wysokości tego świadczenia pozostawiona jest uznaniu organu administracji, nieograniczonemu żadnymi warunkami (przesłankami), jakimi winien kierować się organ podejmujący decyzję w tej sprawie. Z uwagi na rekompensacyjny charakter tego świadczenia organ winien jedynie ustalić, czy za okres pozostawania poza służbą policjant nie otrzymywał jakiegokolwiek świadczenia typu uposażeniowego. Nie ma natomiast podstaw do badania ogólnej sytuacji finansowej czy majątkowej policjanta, uzależniając od ustaleń w tym zakresie wysokość przyznanego świadczenia za okres pozostawania poza służbą. Ma rację skarżący zarzucając, że odwoływanie się do sytuacji finansowej uprawnionego oznacza wykreowanie kryteriów decydujących o wysokości świadczenia pieniężnego nieznanych ustawie. Z przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji jednoznacznie zaś wynika, że za okres (czas) pozostawania poza służbą należy się świadczenie (równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem) i że chodzi tutaj o uposażenie w wysokości, jakie policjant otrzymałby, gdyby nie pozostawał poza służbą. Skarżący trafnie powołał się na wyrok NSA z 10 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2533/14 (Lex nr 2036042), w którym ten Sąd stwierdził, że "świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej. Ma ono charakter rekompensacyjny, ponieważ ma za zadanie wyrównać poniesioną przez funkcjonariusza szkodę w związku ze zwolnieniem ze służby". Ta szkoda, co należy podkreślić, a czego nie dostrzegły organy obu instancji, to utracone uposażenie wskutek zwolnienia ze służby. Szkoda nie powstaje, gdy przez cały okres pozostawania poza służbą policjantowi wypłacano uposażenie w pełnej wysokości (w powoływanej sprawie funkcjonariusz nie odniósł żadnej szkody materialnej wskutek zwolnienia ze służby, gdyż przez cały okres pozostawania poza służbą wypłacano mu uposażenie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320), przewidziano świadczenie o podobnym charakterze tj. wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy (art. 47, art. 57 § 1 tej ustawy). W literaturze i orzecznictwie dotyczącej tej problematyki przyjmuje się jednolicie, że wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy należy rozumieć jako wynagrodzenie za czas niemożności świadczenia pracy u pracodawcy, który dokonał wypowiedzenia niezgodnego z prawem (rozwiązał umowę bez wypowiedzenia niezgodnie z prawem) oraz że spełnia ono przede wszystkim funkcję kompensacyjną, nie jest jednak świadczeniem odszkodowawczym w ścisłym tego słowa znaczeniu i ma za zadanie wyrównać uszczerbek poniesiony przez pracownika wskutek pozostawania bez pracy. Wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługuje pracownikowi niezależnie od tego, czy faktycznie poniósł jakąkolwiek stratę. W szczególności nic nie stoi na przeszkodzie, aby po rozwiązaniu stosunku pracy podjął on inne zatrudnienie, osiągając z tego tytułu określone wynagrodzenie. Ważne jest w związku z tym, że przez okres pozostawania bez pracy należy rozumieć okres nieświadczenia pracy u pracodawcy, który dokonał wypowiedzenia niezgodnego z prawem. Wysokość wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy jest zróżnicowana w zależności od długości okresu wypowiedzenia (Ludwik Florek (red.), Kodeks pracy. Komentarz, wyd. VII, WKP 2017 i Krzysztof W. Baran (red.), Kodeks pracy. Komentarz. Tom I. wyd. V, WKP 2020). Na marginesie uwag dotyczących tej sprawy i mając na uwadze, że skarżący nie pełnił służby przez okres ponad 6 miesięcy, należy zauważyć, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt III CZP 91/14 przyjął, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje droga sądowa do dochodzenia roszczenia o utracone korzyści w postaci różnicy pomiędzy uposażeniem, które otrzymałby, gdyby pełnił służbę, a świadczeniem za okres pozostawania poza służbą, wypłaconym na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Z tego orzeczenia wyraźnie wynika, że zdaniem Sądu Najwyższego, policjantowi przysługuje na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy świadczenie za cały okres pozostawania poza służbą, nieprzekraczający 6 miesięcy. Dopuszczenie przez ten Sąd możliwości dochodzenia na drodze cywilnej roszczenia o utracone korzyści w postaci utraconego uposażenia za okres przekraczający sześć miesięcy nie byłoby uzasadnione, gdyby przyjąć, tak jak uczyniono to w rozpatrywanej sprawie, że organ decyduje, na zasadzie uznania, o wysokości tego świadczenia w oderwaniu od okresu faktycznego pozostawania poza służbą. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że skarga R. W. jest uzasadniona. Komendant Powiatowy Policji w [...], a następnie Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] dokonali nieprawidłowej wykładni art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, to naruszenie prawa nie jest jednak rażące (nie można uznać za rażące naruszenia przepisu, który w orzecznictwie wywołuje rozbieżności interpretacyjne). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] sierpnia 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy procesowej.