II SA/Wa 2288/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. udostępnienia kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia, wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w okresie od [...].01.2019 do dnia złożenia wniosku z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że pismem z [...] października 2019 r. wezwał wnioskodawcę do przedstawienia szczególnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych informacji wskazując, iż stanowią one informację przetworzoną. Wnioskodawca nie dokonał czynności, do której był wezwany (wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej) wobec czego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał samodzielnej oceny wniosku pod kątem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Organ przywołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazał, że z uwagi na brak ustawowej definicji, czym jest informacja przetworzona, należy przyjąć za orzecznictwem sądowym, że z taką informacją mamy do czynienia, gdy udostępnienie wiąże się z dokonaniem analiz, obliczeń, zestawień, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności np. sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, a następnie dokonania stosownych analiz. Także informacja wytworzona z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Organ stwierdził, że informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca stanowi informację publiczną przetworzoną - jej wytworzenie wymaga dokonania określonych działań połączonych z zaangażowaniem intelektualnym pracowników urzędu. Aby udostępnić informację konieczne byłoby przeprowadzenie szerokiej kwerendy wydanych orzeczeń. Organ musiałby zatem obok podjęcia czynności polegających na wytypowaniu orzeczeń spełniających parametry przywołane przez wnioskodawcę, następnie poddać te dokumenty procesowi anonimizacji. Informacja, której domaga się wnioskodawca - nie istnieje w urzędzie [...]WKZ w żądanej postaci. W celu udostępnienia wnioskowanej informacji organ musiałby podjąć działania prowadzące do wyszukania tylko interesujących wnioskodawcę aktów administracyjnych w systemie wśród ok. 1880 spraw zarejestrowanych przez Wydział [...] WUOZ, a następnie poddać te dokumenty procesowi anonimizacji. Spowodowałoby to konieczność dużego nakładu pracy połączonego z wysiłkiem intelektualnym, co niewątpliwie spowodowałoby dezorganizację pracy urzędu i utrudniłoby wykonywanie urzędowi przypisanych zadań. Wytypowanie i poddanie anonimizacji orzeczeń wydanych w ciągu 10 miesięcy prowadziłoby do dezintegracji pracy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Przygotowanie żądanych orzeczeń do ich udostępnienia nie jest zatem w omawianym przypadku wyłącznie czynnością techniczną polegającą na zaczernieniu imion i nazwisk, lecz wiąże się z czynnością analityczną polegającą na wytypowaniu danych wrażliwych. To wymaga zaangażowania intelektualnego pracowników, którzy musieliby przygotować dokumenty zgodnie ze wskazanymi zaleceniami odnoszącymi się do ochrony prywatności, a tym samym zostałby zakłócony normalny tok działania urzędu. Organ stwierdził, że udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji nie będzie miało szczególnego przełożenia na poprawę i usprawnienie funkcjonowania państwa i jego organów. Wskazał, że analiza treści wniosku nie przemawia za istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie udostępnienia żądanej informacji. Organ podkreślił, że ustawodawca nie tylko wymaga aby istniał interes publiczny, ale również aby udzielenie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla owego interesu, która to przesłanka nie została wypełniona w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca nie wykazał w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne zgodnie z wymaganym do ich udostępnienia szczególnym interesem publicznym. Wnioskodawca nie wyjaśnił ponadto, jak uzyskane kopie decyzji miałyby znacząco wpłynąć na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich ustawowych obowiązków i jak miałyby przyczynić się do poprawy np. ochrony dóbr kultury oraz współdziałania organów państwa w tym zakresie. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ przytoczył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazał jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym definiuje się informację publiczną przetworzoną . Minister podał, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że za przetworzenie należy uznać wszystkie te działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych, w tym także analizę posiadanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy i usunięcia danych chronionych prawem świadczy o tym, że zanim informacja zostałaby udostępniona wnioskodawcy, musiałaby zostać przetworzona. Opracowanie zbioru decyzji w sprawach pozwoleń na poszukiwanie zabytków wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ze wskazanego przez Stowarzyszenie okresu, w ocenie organu bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej. Minister stwierdził, że wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. Skoro Stowarzyszenie żądało informacji przetworzonej, to było zobowiązane wykazać się szczególnie ważnym interesem publicznym uzasadniającym jej żądanie. Organ odwoławczy wskazał, że brak wykonania przez Stowarzyszenie powyższego obowiązku, uzasadnia odmowę udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił, że stanowisko obu organów jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) tiret pierwsze u.d.i.p. Stowarzyszenie wskazało, że decyzje, o których udostępnienie wniosło są aktami administracyjnymi, zatem zgodnie z ww. przepisem powinny zostać udostępnione na zasadach ogólnych, bez wykazywania szczególnego interesu publicznego. Stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną, której jednym z celów działalności statutowej jest prowadzenie badań i poszukiwań historycznych. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi przesłankę nieważnościową, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Czynność procesowa strony, aby mogła wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego musi spełniać określone wymagania zarówno co do formy, treści, terminu, jak i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne każdego podania (pisma), w tym także odwołania zostały określone w art. 63 § 2, § 3, § 3a k.p.a. Obejmują one m.in. wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli podanie zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej, 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się odwołanie z dnia [...] listopada 2019 r., pod którym widnieje komputerowo naniesione imię i nazwisko D,S. - Prezesa Stowarzyszenia. Powyższe nie stanowi podpisu, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji m.in. odmownej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (v. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1342/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby odwołanie z dnia [...] listopada 2019 r. złożone przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. opatrzone było kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Odwołanie nie jest też podpisane własnoręcznie przez osobę reprezentującą Stowarzyszenie. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organ II instancji wzywał stronę do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Organ wezwany przez Sąd do nadesłania raportu z weryfikacji podpisu pod odwołaniem, w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. poinformował, że odwołanie nie zawiera podpisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę (stronę) je wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji przyjąć należy, że decyzja tego organu jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2365/93; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1668/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzenie postępowania bez wezwania strony do usunięcia braku formalnego odwołania w postaci podpisu stanowi o wadliwości, która ma charakter kwalifikowany. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego niejako z urzędu, co nie jest dopuszczalne. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok NSA z 26 października 2011 r. sygn. I OSK 1866/10, wyrok WSA: w Warszawie z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 207/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego merytoryczne rozpatrzenie niniejszej sprawy na skutek odwołania, które nie spełnia wymogów formalnych, stanowi o rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie wezwać wnoszącego odwołanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braku formalnego poprzez jego podpisanie. Dopiero po uzupełnieniu przez stronę braku formalnego odwołania organ uprawniony będzie rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. W przypadku nieuzupełnienia przez stronę, na wezwanie organu, tego braku formalnego organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania. Z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny zasadności zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie drugim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych sąd zaliczył wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.