II SA/Wa 225/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi K.C. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -

K. M. (dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca" lub "strona skarżąca") pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożyła wniosek o interwencję w sprawie nękania jej i prześladowania przez Dziekana Wydziału [...] Politechniki [...], w następstwie złożonych przez skarżącą przed Sądem zeznań w jednej ze spraw pracowniczych. Wnioskodawczyni złożyła zeznania w sprawie pracowniczej przez Sądem Rejonowym w [...] dotyczące sfałszowanych wyborów dziekańskich na Wydziale [...] Politechniki [...] w 2012 roku. W jej ocenie uchwałą nr [...] Uczelnianej Komisji Wyborczej unieważniono wybory dziekańskie, ale następnie ich nie powtórzono i [...]. Z. K. objął stanowisko nie uzyskawszy w sposób wymagany przez prawo aktu wyboru. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej jako "organ") w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wyjaśnił wnioskodawczyni, że na podstawie art. 66 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2016 r. poz. 1842 ze zm. - dalej jako "ustawa"), działalnością uczelni kieruje rektor, na którym spoczywa obowiązek nadzoru nad przestrzeganiem prawa oraz zapewnienia bezpieczeństwa na terenie uczelni. Podkreślił również, iż Minister właściwy ds. szkolnictwa wyższego w stosunku do uczelni może podejmować działania jedynie na podstawie i w granicach określonych przepisami. Rektor uczelni kieruje jej działalnością i jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów. Ponadto poinformowano wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 136 ustawy, spory ze stosunku pracy rozpatrywane są przez sądy pracy, natomiast ocena i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dokonywana jest przez Państwową Inspekcję Pracy. K. M., w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., ponownie zarzuciła [...]. Z. K. oszukiwanie organów państwowych i łamanie prawa. Zainteresowana podnosiła, że sprawa sfałszowanych wyborów dziekańskich na Wydziale [...] oraz łamania jej praw pracowniczych nie ma charakteru sprawy indywidualnej. Zdaniem wnioskodawczyni kompetencje nadzorcze Ministerstwa w tym zakresie nie są ograniczone. W dniu [...] września 2017 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Poinformowano również wnioskodawczynię o przeprowadzanej obecnie przez pracowników Ministerstwa kontroli na Wydziale [...], która dotyczy działań Władz Wydziału [...] w latach 2015-2016 pod względem ich legalności oraz spraw związanych z powołaniem do pełnienia funkcji dziekana w ww. jednostce organizacyjnej w kadencji 2012-2016 [...] Z. K.. Ponadto, wskazano wnioskodawczyni, iż zgodnie z art. 72 ust. 6 ustawy, przewodniczący komisji wyborczej oraz przewodniczący komisji konkursowej są zobowiązani zawiadomić ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego jedynie o wyborze bądź wyłonieniu w drodze konkursu rektora. K. M. w dniu [...] września 2017 r. złożyła wniosek o wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. oraz art. 33 w związku z art. 34 ustawy, w przedmiocie stwierdzenia braku legalności wydania aktu wyboru na dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] [...]. Z. K. na kadencję 2012-2016 podnosząc, że zgodnie z art. 76 ustawy oraz § 66 Statutu Politechniki [...] dziekani wydziałów wyłaniani są w drodze wyborów. Wniosła również, aby Minister zobowiązał Władze Politechniki [...] do przedstawienia aktu wyboru [...]. Z. K. na dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] na kadencję 2012-2016 wraz z dokumentacją z procesu wyborczego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w administracyjnego w sprawie wniosku o stwierdzenie braku legalności wydania aktu wyboru na dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] Z. K. na kadencję 2012-2016. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że nie zaistniały przesłanki podmiotowe, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź podmiot ten nie posiada zdolności prawnej lub gdy istnieją inne przeszkody prawne, ustanowione w ustawach odrębnych, wykluczające prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy minister właściwy ds. szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Może on żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni, która stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej - również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Natomiast ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje podjęcia kontroli w uczelni z wniosku obywatela. Zatem mając na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez osobę niebędącą stroną postępowania oraz ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym postępowanie w sprawie rozpoznania legalności wyborów dziekańskich na Wydziale [...] Politechniki [...] na kadencję 2012-2016 nie może zostać wszczęte. W konsekwencji, w ocenie organu, zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. K. M., pismem z dnia [...] października 2017 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2017 r. Organ, po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy K. M. stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2017 r. i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wobec uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia ww. postanowienia. Nadto organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, że nie każda osoba występująca do organu z żądaniem podjęcia czynności ma przymiot strony. Ustawodawca bowiem, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie tyle o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Podkreślił, że skarżąca bezsprzecznie posiada interes faktyczny w powyższej sprawie, jednakże nie posiada interesu prawnego, który czyniłby ją stroną w postępowaniu dotyczącym aktu wyboru na Dziekana [...] na kadencję 2012-2016. Jedynie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie przepisów prawa posiada interes prawny w ramach swoich uprawnień nadzorczych, do badania zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa. Natomiast Minister nie posiada legitymacji podmiotowej, aby podejmować czynności w trybie wynikającym z art. 36 ustawy w stosunku do uchwał organów innych niż organy kolegialne uczelni, w tym przypadku wobec uchwały Uczelnianej Komisji Wyborczej, albo decyzji rektora. Uczelniana Komisja Wyborcza nie jest bowiem w świetle art. 60 ust. 1 ustawy organem kolegialnym uczelni. Reasumując wskazał, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie posiada kompetencji do ingerowania w sprawy administracyjne prowadzone w uczelni oraz indywidualne sprawy wynikające ze stosunku pracy pracowników uczelni. Zgodnie z art. 136 ww. ustawy, spory ze stosunku pracy pracowników uczelni rozpatrywane są przez sądy pracy. Podsumowując, w ocenie organu, w wyniku oceny formalnoprawnej wniosku K. M. z dnia [...] czerwca 2017 r. i [...] września 2017 r. oraz z uwagi na podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2017 r. argumenty nie jest uzasadnione wzruszenie zaskarżonego postanowienia Ministra z dnia [...] października 2017 r. Postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r. stało się przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 33, art. 34 i art. 37 ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku nadzoru nad legalnością działania władz uczelni w związku z art. 70, art. 71, art. 76 ustawy i Statutem [...] - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie że nie przysługuje jej prymat strony w niniejszym postępowaniu; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego i niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku K. M. o stwierdzenie braku legalności wydania aktu wyboru na dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] Z. K. na kadencję 2012 – 2016. Minister właściwy do spraw do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni – art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.), dalej p.s.w,. Kontrola, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.s.w., obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej - również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Przedmiotem kontroli może być również badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego art. 34 ust. 1 p.s.w. Nadzór ten ma wyłącznie charakter nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem. Organ przeprowadza postępowanie kontrolne określone w wyżej wskazanym przepisie i w zależności od dokonanych ustaleń podejmuje akt mający charakter decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia nadzorczego) dotyczący konkretnej uchwały określonego podmiotu bądź kończy postępowanie nie podejmując stosownego aktu. Postępowanie to dotyczy organów uczelni, którymi zgodnie z art. 60 ust. 1 jest senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych, bowiem zgodnie w myśl art. 68 ust. 4 od uchwały rady podstawowej jednostki organizacyjnej kierownikowi tej jednostki służy odwołanie do senatu uczelni, co oznacza że senat sprawuje kompetencje najwyższego organu kolegialnego uczelni. Jednoosobowymi organami uczelni jest rektor uczelni. W myśl zaś art. 36 ust. 1 p.s.w. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni - nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania uchwały lub decyzji. Postępowanie to, niezależnie od informacji uzyskanej przez organ (od władz uczelni, czy indywidualnego podmiotu, jak w tym przypadku skarżącej) podejmowane jest z urzędu. Oznacza to, że podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego działania w tym trybie należą do wyłącznej jego kompetencji, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do ministra przez różne podmioty. Skarżąca występowała do organu pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., składając wniosek o interwencję w sprawie nękania i prześladowania przez dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] oraz podniosła kwestię unieważnienia uchwałą nr [...] Uczelnianej Komisji Wyborczej wyborów dziekańskich. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego udzielił skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. W kolejnym piśmie z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca ponowiła zarzut, a nadto stwierdziła, że sprawa sfałszowanych wyborów dziekańskich i łamanie jej praw pracowniczych nie ma charakteru sprawy indywidualnej, a kompetencje Ministra w tym zakresie nie są ograniczone. W piśmie z [...] września 2017 r. skierowanym do skarżącej organ podtrzymał swoje uprzednie stanowisko, a nadto poinformował wnioskodawczynię o prowadzonej kontroli na Wydziale [...] Politechniki [...], dotyczącej działań władz tego wydziału w latach 2015 -2016 pod względem ich legalności oraz spraw związanych z powołaniem do pełnienia funkcji dziekana tej jednostki organizacyjnej. [...] września 2017 r. K. M. złożyła do Ministra Szkolnictwa Wyższego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia braku legalności wydania aktu wyboru na dziekana Wydziału [...] Politechniki [...] na kadencję 2012 -2016. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 28 k.p.a. oraz art. 33 w zw. z art. 34 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym. Przedmiotowy wniosek wyraźnie określa żądanie skarżącej tj. wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego na wskazanej podstawie prawnej. Prawidłowo zatem Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z wskazaną normą, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Jak już wcześniej wskazano postępowanie prowadzone przez organ w trybie art. 33 i 34 p.s.w. jest postępowaniem kontrolnym i co wynika wprost z art. 34 ust. 1a p.w.s., z którego wynika, że do kontroli tej stosuje się przepisy o kontroli w administracji rządowej. Oznacza to, że w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd organ nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, co było oczywistą przeszkodą przedmiotową w chwili złożenia wniosku, a jedyną prawną formą rozpatrzenia wniosku skarżącej było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżąca nie jest też stroną takiego postępowania, bowiem działania organu w tym trybie należą do wyłącznej jego kompetencji, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej przez wnioskodawczynię do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuprawnione, bowiem jak wynika z treści przedmiotowego uzasadnienia organ, nie prowadził w sprawie postępowania administracyjnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.