II SA/Wa 2249/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu J.P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Prezes Naczelnego Sądu Lekarskiego decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z póżn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.P. z dnia 11 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie udostępnienia z urządzenia ewidencyjnego, o którym mowa w § 75 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich nadanych sygnatur, dat wpływu, krótkich opisów czynu, dat orzeczeń i dat prawomocności orzeczeń dotyczących wszystkich spraw wniesionych w 2020 r. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zawarte we wniosku informacje, jako odnoszące się do funkcjonowania Naczelnego Sądu Lekarskiego i sposobu realizacji zadań nałożonych na ten organ, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, że żądanie obejmujące udostępnienie wskazanych danych dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Naczelny Sąd Lekarski ustalił, że nie dysponuje gotowym zestawieniem zawierającym informacje wskazane przez wnioskodawcę tj. wykazem wszystkich spraw wniesionych do Naczelnego Sadu Lekarskiego w 2020 r. obejmującego nadane sygnatury, daty wpływu, krótkie opisy czynu, daty orzeczeń i daty prawomocności orzeczeń. Przygotowanie takiego zestawienia jest możliwe wyłącznie na podstawie analizy repertorium i dokumentów źródłowych znajdujących się w aktach podręcznych spraw, które toczyły się przed Naczelnym Sądem Lekarskim oraz wymaga podjęcia wielu pracochłonnych i czasochłonnych czynności przez pracownika Kancelarii Naczelnego Sądu Lekarskiego. Naczelny Sąd Lekarski prowadzi, zgodnie z § 76 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 r. (tj. Obwieszczenie Nr 3/22/IX Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 sierpnia 2022 r.), repertorium spraw z numeracją od początku roku. Repertorium to prowadzone jest w formie papierowej. Naczelny Sąd Lekarski jest obsługiwany przez 3 pracowników, którzy zajmują się obsługą kancelaryjną i administracyjną tego organu. Osoby te w szczególności przyjmują i nadają korespondencję, prowadzą repertoria, przygotowują materiały niezbędne członkom Naczelnego Sądu Lekarskiego do rozpoznania sprawy oraz podejmują wszelkie inne czynności związane z przygotowywaniem posiedzeń Naczelnego Sądu Lekarskiego, przygotowują projekty odpowiedzi na pisma wpływające do sądu, wezwań i zawiadomień, przyjmują interesantów, w tym udostępniają osobom uprawnionym akta sprawy do wglądu, protokołują rozprawy, obliczają należności świadków, biegłych oraz koszty postępowania a także archiwizują akta postępowań prowadzonych przez sąd i inne dokumenty tego organu. Uwzględniając nakład pracy konieczny do przygotowania informacji objętej wnioskiem nie jest możliwe zrealizowanie tego wniosku przez pracowników Naczelnego Sądu Lekarskiego bez negatywnych konsekwencji dla realizacji bieżących zadań wynikających z podstawowej działalności tego organu. W ocenie organu nie można dostrzec, aby żądane zestawienie danych dotyczących wszystkich spraw, które wpłynęły do NSL w 2020 r., obejmujące sygnaturę, datę wpływu, krótki opis czynu, datę orzeczeń i datę prawomocności orzeczeń w jakikolwiek sposób mogło być wykorzystane do usprawnienia pracy organu, albo też by tego rodzaju informacja była istotna dla dużego kręgu odbiorców. Okoliczność, że organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na nakład pracy związany z analizowaniem danych zawartych w repertorium i konieczność przygotowania zestawienia ściśle według kryterium wskazanego przez wnioskodawcę w żaden sposób nie wskazuje też, że prowadzenie urządzeń ewidencyjnych może odbiegać od treści Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich. Żądane zestawienie w żaden sposób nie może też stanowić pomocy dla obywateli w wyszukiwaniu określonych orzeczeń NSL i przyczynić się do upowszechnienia znajomości sposobu interpretowania przez NSL Kodeksu Etyki Lekarskiej. NSL stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji publicznej przetworzonej. Pismem z dnia 16 października 2023 r. (ePUAP) wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Lekarski decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2023 r. Organ podtrzymał argumentację co do charakteru żądanej informacji publicznej, jako informacji publicznej przetworzonej i stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego. NSL przedstawił argumentację zajętego stanowiska. Wskazał m.in., że zrealizowanie wniosku wymagałoby podjęcia szeregu czasochłonnych czynności, zarówno o charakterze technicznym, polegających na sporządzeniu zestawienia wszystkich spraw wniesionych do Naczelnego Sądu Lekarskiego składającego się ze 146 pozycji i przepisania do tego zestawienia danych wskazanych we wniosku, jak i czynności analitycznych polegających na przeanalizowaniu krótkich opisów czynów zawartych w Repertorium pod kątem konieczności ochrony prywatności osób fizycznych i ich odpowiedniego zredagowania. Czynności te nie są możliwe do pogodzenia z bieżącymi zadaniami pracowników Naczelnego Sądu Lekarskiego, a konieczność ich wykonania spowodowałaby zakłócenie bieżącej pracy tego organu. Stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. NSL wskazał też m.in., że wnioskodawca nie wskazuje dlaczego konieczność wytworzenia określonego w jego wniosku zbioru informacji miałaby być szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie pełni funkcji w organach Naczelnej Izby Lekarskiej, ani nie jest członkiem komisji czy zespołów Naczelnej Rady Lekarskiej. Sam fakt zajmowania się w pracy naukowej i dydaktycznej zagadnieniami etyki nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje jakimikolwiek narzędziami w celu skutecznego wykorzystania uzyskanej informacji w celu usprawnienia działania jakichkolwiek struktur czy lepszej ochrony interesu społecznego. Sama potencjalna możliwość - z uwagi na zainteresowania zawodowe wnioskodawcy wykorzystania uzyskanych informacji w działalności dydaktycznej nie jest wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że wnioskodawca mógłby realnie wpływać na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Również okoliczność, że wnioskodawca zwracał się do organów [...] Uniwersytetu [...] i rozmawiał z nimi w sprawie ewentualnego ogólnouczelnianego omówienia interpretacji zapisów Kodeksu Etyki Lekarskiej nie wskazuje, aby taki szczególny interes społeczny zaistniał. J.P. pismem z dnia 6 listopada wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] października 2023 r. nr [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie zgodził się z organem, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej. Do uznania sumy informacji prostych za przetworzoną niezbędne jest istnienie dodatkowego warunku: albo znaczącego nakładu pracy albo znaczącej analizy dedukcyjnej koniecznych do udostępnienia informacji. Przedmiotowy wniosek dotyczył podstawowych informacji organu dostępnych w uporządkowanym zbiorze informacji, będącym w posiadaniu organu. Skarżący nie zgodził się z oceną dotyczącą braku szczególnego interesu publicznego udostępnienia wnioskowanej informacji. W dalszej części uzasadnienia przedstawił argumentację w tym zakresie. Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Przewodniczący NSL nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem bieg terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie niniejszej decyzja Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] i zaskarżona do Sądu, utrzymująca ją w mocy, decyzja Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego [...] października 2023 r. nr [...] sporządzone zostały w formie tradycyjnej (pisemnej) i podpisane zostały własnoręcznie przez Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego. Decyzja z dnia [...] października 2023 r. wysłana została do skarżącego jako załącznik pdf. (skan decyzji) na skrzynkę ePUAP skarżącego przy piśmie przewodnim organu z dnia 12 października 2023 r. przesłanego ePUAP (pismo przewodnie z podpisem elektronicznym). Jednocześnie, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja z dnia [...] października 2023 r. doręczona została skarżącemu także pocztą tradycyjną na wskazany adres zamieszkania w dniu 13 października 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji znajduje się w aktach administracyjnych – karta 16). Pismem z dnia 16 października 2023 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2023 r. wysłana została do skarżącego wyłącznie na skrzynkę ePUAP jako załącznik pdf. (skan decyzji) do pisma przewodniego organu podpisanego podpisem elektronicznym z dnia 30 października 2023 r. (karta nr 23 akt administracyjnych). Fakt przesłania zaskarżonej decyzji wyłącznie za pośrednictwem platformy ePUAP (a zatem jako skan, pdf) organ potwierdził w piśmie do Sądu z dnia 25 stycznia 2024 r. (karta 48 akt sądowych). Zaskarżona decyzja nie została doręczona stronie w formie papierowej za pośrednictwem operatora publicznego. Stosownie do art. 16 § 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 14 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z póżn. zm.), zwanej dalej k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. W myśl z kolei art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Zgodnie z art. 393 § 1 k.p.a., w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Zgodnie z § 2, wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera: 1) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane. Zgodnie z § 3 wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo. Zgodnie z § 4 wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie wskazał w k.p.a., że przedmiotem doręczenia jest decyzja (jej oryginał) w formie pisemnej, zawierająca wszystkie elementy określone art. 107 k.p.a. W świetle powołanych przepisów k.p.a., organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w formie papierowej lub w formie elektronicznej z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego (opatrzonej podpisem elektronicznym, zaufanym albo osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną) i doręczenia decyzji: w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego; w postaci elektronicznej w formie wydruku pisma uzyskanego z systemu teleinformatycznego odzwierciedlającego treść pisma, przy spełnieniu warunków z art. 39 3 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja sporządzona została w formie papierowej i opatrzona została własnoręcznym podpisem Przewodniczącego NSL. Nie jest to dokument w postaci elektronicznej, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, czy podpisem osobistym. Z k.p.a. nie wynika, aby istniała możliwość skutecznego doręczenia skanu decyzji sporządzonej w formie papierowej z własnoręcznym podpisem Przewodniczącego NSL za pośrednictwem ePUAP. Zaskarżona decyzja wydana w formie papierowej powinna zostać doręczona na adres pocztowy wnioskodawcy. Organ wysyłając skarżącemu za pośrednictwem ePUAP w załączniku do pisma z dnia 30 października skan zaskarżonej decyzji w pdf w istocie nie dokonał doręczenia tej decyzji. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzja niedoręczona (niewprowadzona do obrotu) nie wiąże także strony, której zgodnie z art. 109 K.p.a., musi być doręczona. W stosunku do strony decyzja wywiera skutki prawne (materialnoprawne i procesowe) dopiero z chwilą doręczenia (v. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/10). Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie co istotne - dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 662), (por.: wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1311/22, postanowienie NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt II GZ 407/22 orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2023 r. nie została doręczona i nie weszła do obrotu prawnego (v. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 754/16). Skarżącemu doręczono skan zaskarżonej decyzji (pdf) dołączony do pisma przewodniego z podpisem elektronicznym, przesłany za pośrednictwem ePUAP. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zapoznanie się przez stronę z treścią zaskarżonej decyzji w takim trybie stanowiło - w świetle przepisów k.p.a. - skuteczną formę doręczenia tej decyzji. Wniesienie skargi przed doręczeniem stronie skarżącej decyzji, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie rodzi skutków prawnych związanych z wniesieniem skargi. W tej sytuacji stwierdzić należało, że skarga jest niedopuszczalna (v. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1067/07; z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2364/17, wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19). Skarga jako przedwczesna podlegała odrzuceniu. Organ obowiązany jest doręczyć decyzję z dnia [...] października 2023 r., co otworzy stronie drogę do jej zaskarżenia do Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.