II SA/Wa 2220/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu – [...] października 2019 r.) A. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca wskazał, że podczas swojej służby dla Wojsk Ochrony Pogranicza aktywnie współpracował z opozycją demokratyczną, za co wielokrotnie groziło mu niebezpieczeństwo ze strony aparatu państwa totalitarnego. Po zmianach ustrojowych w 1990 r. brał czynny udział w tworzeniu struktury Straży Granicznej i Niezależnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej. Służbę w Straży Granicznej pełnił z pełnym poświęceniem, a nawet z narażeniem życia i zdrowia. Za bardzo dobrą realizację zadań po 1990 r. był wielokrotnie nagradzany, wyróżniany i pozytywnie opiniowany. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w dniu [...] kwietnia 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość obliczono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] sierpnia 1978 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 27 lat, 7 miesięcy i 7 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 11 lat, 11 miesięcy i 5 dni. Wyjaśnił, iż z kopii akt osobowych sygn. [...] przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, po dniu 12 września 1989 r. Z kolei z przekazanej w piśmie z [...] czerwca 2018 r. (znak [...]) przez Komendanta Główny Straży Granicznej, informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego wynika, że po dniu 12 września 1989 r. wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Straży Granicznej ww. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze, był awansowany w stopniu służbowym i otrzymywał nagrody pieniężne oraz jednokrotnie uzyskał urlop nagrodowy, a także pozytywnie go opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec skarżącego karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów wprost potwierdzających jego udział w zdarzeniach z narażeniem jego zdrowia i życia. Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek'’ znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Zdaniem organu skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 27 lat, 7 miesięcy i 7 dni, to okres jego służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 lat, 11 miesięcy i 5 dni (od dnia 27 sierpnia 1978 r. do dnia 31 lipca 1990 r.), jako wynoszący ok. 43% całego okresu służby, nie może być uznany za krótkotrwały. Istotna jest przy tym okoliczność, że zakończenie wskazanego wyżej okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej Minister podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Podkreślił, iż służba w Straży Granicznej zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Ponadto wypłacana skarżącemu emerytura nie została podwyższona ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem RM). Zdaniem Ministra argumenty wnioskodawcy dotyczące czynnego udziału w tworzeniu Straży Granicznej, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych oraz sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wyjaśnił, iż fakt wspierania opozycji demokratycznej przed 1990 r., może mieć wpływ na wysokość uzyskiwanej emerytury, kwestia ta jednak nie pozostaje w gestii Ministra lecz Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA, jako organu właściwego w sprawie. Jednocześnie organ podniósł, iż z zebranych w sprawie dokumentów (informacji dotyczącej przebiegu służby) wynika, że skarżący w toku pełnionej służby nie był wyróżniany, a ponadto nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery (odznaczenia) państwowe, czy też odznaki (medale) resortowe. Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawcę nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W konsekwencji Minister stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia skarżącego stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia; b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę rożnych stanów faktycznych; c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; d) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosi się do zagrożenia innego niż normalne zastępstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu RM, których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych; - i w związku z tym niezastosowanie przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek; II. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności: a. dokonanie oceny spełnienia przez nią kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia; b. dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez niego obowiązków służbowych; c. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełniono przesłankę o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do powołanego wyżej rozporządzenia RM, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w tej sprawie; III. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na arbitralnym naruszeniu osobistych praw majątkowych i prawa do poszanowania mienia skarżącego, które podlegają równej dla wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, co stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.