II SA/Wa 2165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Kwiecińska, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.) odmówił przyznania W. L. renty specjalnej. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazał, że świadczenie może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podał, że brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyna przesłanką uzasadniająca przyznanie takiego świadczenia. W końcowej części uzasadnienia decyzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania W.L. emerytury specjalnej. W. L. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Rady Ministrów wskazał, iż przepis art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi o szczególnie uzasadnionych przypadkach, w których można przyznać emeryturę lub rentę specjalną na warunkach i w wysokości innej niż ustalonej w ustawie. Podniósł, że znajduje się w szczególnej sytuacji, bowiem jest inwalidą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe, a mimo to przez całe życie starał się być człowiekiem aktywnym i pracował budując dobrobyt Ojczyzny. Ma przed oczami expose Pani Premier, gdzie pomoc dla osób starszych i potrzebujących pomocy jest priorytetem. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] W uzasadnieniu organ podał, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów W.L. wnioskowanego świadczenia specjalnego. Warunkiem uzyskania prawa tego świadczenia są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. Wnioskodawca nie udokumentował żadnych zasług o wymaganym charakterze, a podnoszone przez niego zatrudnienie i wykonywanie pracy zbyt ciężkiej w stosunku do jego stanu zdrowia oraz opisane cierpienia i trud (wypadek komunikacyjny synów, opieka nad chorą matką) są niewystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu sumienne wykonywanie pracy w przedsiębiorstwach państwowych nie posiada cech wybitności, by mówić o wyjątkowości zasług. Nie można przecież wieloletniej pracy w przedsiębiorstwach państwowych (chociażby nawet była ona wykonywana z rzetelnością i oddaniem większymi niż u przeciętnej osoby) uznać jako działalności wybitnej. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które wzorowo wywiązywały się z powierzanych im zadań i obowiązków służbowych, a wtedy świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym. Nadto organ wskazał, iż przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego posiadającego element wyjątkowości. W ocenie organu samo powoływanie się na niepełnosprawność, będącą powikłaniem po chorobie Heinego-Medina, wywoływanej przez wirus polio, nie ma wymiaru jednostkowego. Zatem wskazane przez wnioskodawcę zdarzenie losowe nie posiada wymaganego elementu wyjątkowości. Od XIX wieku nastąpiła bowiem pandemia tej choroby, a liczba zachorowań w Polsce drastycznie spadła dopiero z końcem lat 50-tych XX wieku. Tym samym wnioskodawca nie jest jedyną osobą w Polsce, która zachorowała na tę chorobę, której następstwem była i jest dysfunkcja kończyny dolnej. Organ stwierdził też, że niezrozumiały jest zarzut wnioskodawcy zatrudniania go w warunkach nieprzystosowanych do jego niepełnosprawności, podczas gdy decyzja o kierunku kształcenia, a następnie decyzja o ubieganiu się o pracę w terenie były jego dobrowolnymi decyzjami, których konsekwencje winien brać po uwagę w aspekcie długoterminowym. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że świadczenia specjalne przyznawane przez nie stanowią odszkodowania bądź zadośćuczynienia za sugerowane krzywdy i cierpienia, co wielokrotnie potwierdzone zostało przez sądy administracyjne w ich dotychczasowym orzecznictwie. Odnosząc się do obecnej sytuacji wnioskodawcy - tak zdrowotnej, jak i socjalno-bytowej - wskazał, że świadczenia przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi i nie zależą wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o nie, nawet gdy są one w pełni uzasadnione. W tym zakresie wnioskodawca ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej, takie jak: dodatek mieszkaniowy, dodatek energetycznych, czy zasiłki celowe na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, np. na zakup leków. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. stała się przedmiotem skargi W.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący uznał ją za krzywdzącą. Stwierdził, że o zatrudnieniu decydowali kierownicy zakładów pracy. Istniał wówczas przydział pracy, natomiast odmowa polecenia przydziału pracy była jednoznaczna ze zwolnieniem i pozbawieniem wszelkiej pomocy także socjalnej. Podkreślił, że to nie powikłanie spowodowało niezdolność do wykonywania zawodu lecz wadliwe zatrudnienie przez lekarza dopuszczającego do pierwszej pracy i powielanie tego błędu przez lekarzy na obowiązkowych badaniach okresowych. Uważa, że zrównanie z osobami zdrowymi, w pełni sił, bez niepełnosprawności i żadnych dysfunkcji jest bardzo niesprawiedliwe. Według skarżącego jego przypadek to przypadek wyjątkowy wśród zdarzeń szczególnych i losowych i ocenić go odpowiednio na granicy ryzyka , dając także podstawę prawną do analizy takich przypadków obecnie jak również w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania emerytury specjalnej jest prawidłowe. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Rady Ministrów nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (v. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzając, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżący nie wskazał i nie udokumentował żadnych swych osiągnięć. Zasadnie Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż na gruncie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i renach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych niepełnosprawność od dzieciństwa będąca powikłaniem po chorobie Heinego-Medina i związana z tym dysfunkcja kończyny dolnej oraz wykonywanie sumiennie pracy zbyt ciężkiej w stosunku do stanu zdrowia jak też opisane cierpienia i trud (wypadek komunikacyjny synów, opieka nad chorą matką) nie może być postrzegane jako osiągnięcie o charakterze wyjątkowym. Uznanie takie prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych i prowadziłyby do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Sąd za trafne uznał stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.