II SA/Wa 2141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg E. G., M. J., T. S., Z. S. oraz B. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wykwaterowania do lokali zamiennych na czas nieoznaczony mieszkańców budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]. postanawia: 1. odrzucić skargi, 2. zwrócić M. J., T. S., Z S., B. D. każdemu po 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonych wpisów od skargi.

E. G., M. J., T. S., Z. S., oraz B. D. (dalej jako: skarżący) wnieśli skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie wykwaterowania do lokali zamiennych na czas nieoznaczony mieszkańców budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w W. Skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami akt: II SA/Wa 2141/23, II SA/Wa 2142/23, II SA/Wa 2143/23, II SA/Wa 2144/23, II SA/Wa 2145/23 oraz II SA/Wa 2141/23. W jednobrzmiących skargach zaskarżonej uchwale zarzucili: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego poprzez błędną interpretację tego przepisu, pozwalającą na wykwaterowanie lokatorów do mieszkań zamiennych na bliżej nieokreślony czas, co w konsekwencji doprowadzi do utraty możliwości powrotu lokatorów do mieszkań pierwotnych; 2) rażące naruszenie procedury administracyjnej, które miało wpływ na jej treść, a w szczególności art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej i odstąpienie od zasady proporcjonalności. Skarżący ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniach skarg wskazali, że Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] kwietnia 2023 r. uchwałę nr [...], w przedmiocie wykwaterowania do lokali zamiennych na czas nieoznaczony mieszkańców budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w W. W ww. uchwale stwierdzono, że "Przygotowanie i uzgodnienie dokumentacji technicznej remontu, pozyskanie stosownych zgód i decyzji administracyjnych, pozyskanie środków finansowych, przeprowadzenie procedury przetargowej i wykonanie prac remontowych przekroczy okres 12 miesięcy". Skarżący wynajmują od [...] W. lokale mieszkalne położone w budynku przy ul. [...]. Lokale wchodzą w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Skarżący nie zakwestionowali konieczności opuszczenia wynajmowanych mieszkań na czas trwania prac budowlanych, jednakże nie zgodzili się z treścią zaskarżonej uchwały, pozwalającej władzom samorządowym na dowolne dysponowanie lokalami mieszkalnymi, z pominięciem praw zamieszkałych lokatorów. Skarżący podnieśli, iż Zarząd Dzielnicy [...] błędnie interpretuje art. 10 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ ich zdaniem intencją ustawodawcy było ustalenie, że czas trwania remontu wynajmowanego lokalu nie powinien przekroczyć jednego roku (wskazany przepis dotyczy czasu trwania prac budowlanych) koniecznych do wyremontowania lokalu mieszkalnego). Skarżący wskazali, że do czasu trwania remontu nie powinno się wliczać ewentualnych prac koncepcyjnych bądź projektowych, a także czasu koniecznego do uzyskania zgody administracyjnej na wykonywanie prac budowlanych. Zdaniem skarżących Zarząd Dzielnicy [...] z góry założył, że prace remontowe będą trwać ponad rok. Ponadto przyjęta w uchwale podstawa prawna wskazuje, że jej wykonanie doprowadzi do braku możliwości powrotu wykwaterowanych lokatorów do mieszkań pierwotnych. W związku z powyższym zdaniem skarżących lokale "zamienne" staną się lokalami, w których będą musieli pozostać. Nadto, zdaniem skarżących uwzględnienie stanowiska Zarządu Dzielnicy zmierzałoby do uznania, że zgodne z prawem jest zachowanie właściciela nieruchomości, opóźniającego wykonanie prac remontowych, co w konsekwencji prowadzi do przekroczenia rocznego okresu, wynikającego z ustawy, i rozwiązania umowy najmu ze skarżącymi. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie kreuje żądnego stosunku prawnego z udziałem skarżących lecz jest tylko dyrektywą dla uruchomienia procedury cywilnoprawnej z zakresu wykonywania istniejącego stosunku najmu lokali mieszkalnych. Stosunek najmu lokali mieszkalnych z budynku przy ul. [...] w W. ma charakter cywilnoprawny i nie będzie zniweczony. Ewentualna kontrola czynności związanych z istniejącym stosunkiem najmu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. W zakresie wniosku o oddalenie skarg, organ wskazał, że zarzuty skarżących są bezzasadne. Organ odniósł się merytorycznie do twierdzeń skarżących, konkludując, że zaskarżona uchwała zgodna jest z obowiązującym prawem. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wa 2141/23, II SA/Wa 2142/23, II SA/Wa 2143/23, II SA/Wa 2144/23, II SA/Wa 2145/23 oraz prowadzić pod sygnaturą akt II SA/Wa 2141/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skarg jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie wykwaterowania do lokali zamiennych na czas nieoznaczony mieszkańców budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w W. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) i § 50 ust. 1 statutu Dzielnicy [...] [...] W. stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały Nr [...] [...] z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 i z 2019 r. poz. 13139) oraz na podstawie art. 11 ust. 9 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W pierwszej kolejności należy zbadać zatem, czy skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie wykwaterowania do lokali zamiennych na czas nieoznaczony mieszkańców budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w W., są dopuszczalne. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) – zwanej dalej "u.s.g.", wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze uchwała powinna być podjęta przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tą uchwałą. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez tę uchwałę konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Trzeba w tym miejscu dodać, że kwestią legitymacji skargowej na gruncie art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Warto w tym miejscu również dodać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Wyjaśnić również należy, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wywodzić się z prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18.) Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Naruszenie tego interesu następuje z kolei wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie, zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. II OSK 1213/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2018 r. II SA/Wr 849/16). Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 741/19). O ile przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, o tyle uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Każdy podmiot składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym aktem, który to związek polega na tym, że zaskarżony akt bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., II SA/Sz 741/19). Strona wnosząca skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 61/19). Odnosząc przedstawione dotąd rozważania do stanu sprawy należy stwierdzić, że szczegółowa analiza zarzutów podniesionych przez skarżących prowadzi do wniosku, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezy normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego zaskarżenia powołanej na wstępie uchwały Zarządu Dzielnicy. Należy zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty odnoszą się ogólnie do naruszenia prawa, tj. ustawy o ochronie praw lokatorów. Skarżący nie wskazują konkretnych przepisów prawa materialnego, na podstawie których można by wywodzić o posiadaniu przez nich interesu prawnego, który został naruszony kwestionowaną uchwałą. Podnoszone przez nich argumenty, jakkolwiek są dla Sądu zrozumiałe, to jednak nie mogą zostać uznane za wystarczające z punktu widzenia legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Omówionych wcześniej kryteriów legitymacji skargowej nie można wywodzić w szczególności z faktu, że skarżący są najemcami lokalów mieszkalnych. Należy ponownie podkreślić, że powołane przez skarżących okoliczności nie kreują dla nich bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień, nie uniemożliwiają ich realizacji, jak też nie nakładają na nich żadnych obowiązków. Oznacza to, że nie kształtują one wprost sytuacji prawnej skarżących, bowiem wskazują jedynie na ich interes faktyczny, a nie interes prawny, którego naruszenie pozwalałoby dopiero na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanej uchwały. W oparciu o kwestionowaną w sprawie uchwałę nie można pozbawić skarżących prawa do lokalu, dotyczy ona bowiem jedynie wyrażenia zgody na wykwaterowanie mieszkańców do lokali zamiennych i nie stanowi – sama w sobie – wypowiedzenia zawartych z Gminą umów. Akt ten nie powoduje zatem, że prawo do lokali wygasło. Uchwała w sprawie wykwaterowania do lokali zamiennych nie wpływa zatem w żaden sposób na sytuację prawną skarżących, a jedynie na ich sytuację faktyczną. Dopiero bowiem ewentualne wypowiedzenie przez Gminę zawartej umowy ma bezpośredni – prawny, a nie faktyczny – wpływ na prawa skarżących, jednak kontrola prawidłowości takiego wypowiedzenia odbywa się przed sądem powszechnym, a nie sądem administracyjnym. Brak zatem naruszenia zaskarżoną uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], bezpośredniego i realnego interesu prawnego skarżących nie pozwalał na przyjęcie, że są oni legitymowani do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy więc uznać, że skargi na wskazaną przez skarżących uchwałę jest niedopuszczalna, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O zwrocie wpisów od skarg Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.