II SA/Wa 2136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. J. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ", "Kolegium") z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. J. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy zawartej w przeprowadzonym w trybie ustawy Prawo Zamówień Publicznych postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium odmówiło udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, powołując się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, a także tajemnicę przedsiębiorcy – wskazując, iż żądana przez wnioskodawcę umowa zawarta w postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...] (przeprowadzonym w trybie ustawy Prawo Zamówień Publicznych) zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla Wykonawcy. Organ wskazał również, że skarżący na przestrzeni ostatnich kilku miesięcy wystąpił do Kolegium z kilkudziesięcioma wnioskami o udzielenie informacji publicznej, w którym prawie każdy zawierał kilka żądań. Treść i ilość złożonych wniosków, wskazuje na to, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Takie działanie skarżącego może zakłócić normalny tok działania organu i wykonywanie przypisanych mu zadań, a także pozbawić ochrony prawnej inne podmioty. J. J. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucał naruszenie: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej jako "u.d.i.p.") - poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy; 2) art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej "k.p.a.") - poprzez niemające oparcia w żadnym przepisie prawnym, bezprawne ograniczenie konstytucyjnego prawa ze względu na przesłankę nieznaną ustawie, a co za tym idzie nadużycie przysługującemu organowi imperium - władztwa administracyjnego – poprzez przekroczenie swoich ustawowych kompetencji; 3) art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843; dalej "p.z.p.") oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869), poprzez przyjęcie wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wbrew przepisom ustawy; 4) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika prawo każdego do informacji publicznej, poprzez niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej, ze względu na pozaustawową przesłankę "nadużywania" prawa do informacji, będącego prawem człowieka, którego nie można nadużyć; 5) art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 6) art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego; 7) art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, dowolność w ustaleniach faktycznych, rozpatrzenie sprawy w sposób wysoce subiektywny, selektywny i oparty na z góry założonej tezie; 8) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.- poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji; 9) art. 9 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez błędne pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych; 10) art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, poprzez brak zamieszczenia przez organ tychże informacji. Skarżący wnosił również o stwierdzenie nieważności decyzji, ze względu na naruszenia art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2, 2 i 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570; dalej "ustawa o SKO") i art. 156 § 1 pkt 1 k.pa., tj. ze względu na wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czyli z naruszeniem przepisów o właściwości, a także z tego względu, że wskazane wyżej naruszenia prawa dają podstawę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego wnosił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w razie niestwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że decyzja obarczona jest wadą, która stanowi o jej nieważności, tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołał się przy tym na treść przepisów ustawy SKO oraz u.d.i.p. Skarżący wskazywał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że u.d.i.p. nie przyznaje kolegiom jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kompetencji do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, powołując przy tym treść wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1116/17). Tym samym, ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o SKO, zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od powyższego skarżący wskazywał także, na wady decyzji na gruncie merytorycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że decyzje wydawane na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej są decyzjami wydawanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie zaś przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie, bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisu szczególnego, który upoważniałby Prezesa Kolegium do wydawania decyzji jednoosobowo. Organ wskazywał, iż potwierdzeniem prawidłowej wykładni powyższych przepisów niech jest fakt, że do tej pory Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował wydawanych w innych sprawach decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej wskazując, że Kolegium nie powinno było orzekać w takich sprawach w składzie trzyosobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając skargę według powyższych kryteriów należało przyjąć, iż jest ona zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są prawidłowe. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium, co powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnej, wobec powyższego nie zachodzi konieczność odniesienia się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które jest organem administracji publicznej. Jego zadania i ustrój zostały określone w przepisach ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm. - dalej określana jako "u.s.k.o."). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o. Prezes kolegium jest organem kolegium, a zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje on pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Tymczasem jak wynika już z treści art. 1 tejże ustawy Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje odstępstw od powyższej zasady. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że Kodeks ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Chodzi tu zatem zarówno o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, w tym przepisy dotyczące właściwości organów. Powyższe wspiera zatem również treść art. 17 ust. 1 k.p.a., zgodnie z którą samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Mając powyższe na uwadze, wywodzić należy, że skoro podstawą działania organów administracji publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a organ nie może domniemywać kompetencji, które nie zostały dla niego przewidziane w przepisach ustawy, to Samorządowe kolegia odwoławcze nie są uprawnione do wydania decyzji jak organ pierwszej instancji w postępowaniach prowadzonych na podstawie u.d.i.p. Na gruncie przepisów u.d.i.p. to właśnie Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie organem objętym obowiązkiem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to zarówno z językowej jak i celowościowej wykładni przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem, by Samorządowe Kolegia Odwoławcze były organem odwoławczym, co z resztą zawiera się w ich nazwie, a zatem zobowiązanym do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Dla tego rodzaju spraw został zastrzeżony w przepisach u.s.k.o. (art. 18 ust. 1) skład trzyosobowy przy wydawaniu decyzji przez SKO. Należy również zwrócić uwagę, że to Prezes jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością Kolegium, a nie skład orzekający Kolegium. Przepisy u.s.k.o. nie cedują na składy orzekające kompetencji Prezesa Kolegium. Jak wskazano powyżej, kompetencje organu do rozpoznawania spraw na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, muszą mieć swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Skoro u.s.k.o. nie przewiduje możliwości powierzenia wydania decyzji w tym przedmiocie przez skład orzekający, zamiast przez Prezesa Kolegium, to gdyby nawet wynikało to z wewnętrznych przepisów regulujących w jakikolwiek sposób funkcjonowanie SKO w [...], np. zarządzenia Prezesa tego Kolegium, to nie mogłoby ono przenosić takiej kompetencji. Podsumowując należy podkreślić, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) winien wydać właśnie Prezes Kolegium, wynika to bowiem wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.s.k.o. Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie, podziela przy tym argumentację przedstawioną w cytowanym w skardze orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskich z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1116/17 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak pkt. 1 sentencji wyroku. Z uwagi na stwierdzoną nieważność decyzji, wynikającą z przyczyn formalnych – braku kompetencji organu do jej wydania, Sąd nie oceniał wydanej decyzji pod kątem merytorycznym, ani nie odnosi się do merytorycznych zarzutów skargi, w tym nie ocenia zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłankę tzw. "tajemnicy przedsiębiorstwa". Rzeczą organu, będzie przekazanie wniosku skarżącego Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który rozpozna go zgodnie ze swoimi kompetencjami. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.