II SA/Wa 2083/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Agnieszka Wiechowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] dalej, jako "[...]" i "skarżący" zwróciło się do Telewizji Polskiej S.A. dalej, jako "TVP S.A." o udostępnienie skanów umów zawartych pomiędzy Miastem - Gmina [...], a TVP S.A. w roku 2016 i 2017. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 11 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 419, z późn. zm.), odmówiła udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia skanów wraz z aneksami i załącznikami umów zawartych pomiędzy Miastem-Gmina [...], a TVP S.A. w roku 2016 i 2017. W uzasadnieniu decyzji TVP S.A. wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. TVP S.A. podkreśliła, że pomimo iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego, działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Wskazała, że jej przychodów nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale przychody te pochodzą także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji, z reklam i audycji sponsorowanych, co wynika z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. W ocenie TVP S.A., postanowienia umów, objętych przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczą organizacji [...] i zawierają warunki handlowe, organizacyjne i finansowe, wypracowane w drodze trudnych i długotrwałych negocjacji. Umowy te posiadają na tyle istotną wartość gospodarczą, że nie można ich udostępnić. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o wynagrodzeniu i warunkach, na jakich następuje organizacja imprezy, a nawet dacie, w jakiej taka umowa zostaje zawarta, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając pozycję TVP S.A. i jej możliwości negocjacyjne w przyszłości. Inne stacje telewizyjne również organizują coroczne imprezy muzyczne, konkurując w tym zakresie z TVP S.A. i byłyby zainteresowane poznaniem warunków organizacji podobnych imprez przez TVP S.A. Przy czym zaznaczono, że jest wiele sposobów wykorzystania informacji uzyskanych przez podmioty konkurencyjne, jak np. możliwość zaproponowania kontrahentom korzystniejszych warunków umowy. Tak więc, upublicznienie przedmiotowych umów może potencjalnie zagrozić interesom TVP S.A. Jedyną przesłanką do utajnienia, wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji, jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów Spółki. Zdaniem TVP S.A., takie ryzyko występuje w przedmiotowym przypadku i z tego względu podjęto działania w celu zachowania wnioskowanych umów w poufności, nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści umów, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: • art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, • art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zbyt daleko idące ograniczania prawa do informacji, naruszające istotę tego uprawnienia, • art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie, • art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji, będącej przedmiotem wniosku, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji TVP S.A. z dnia [...] września 2018 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowana decyzja, w zakresie uzasadnienia wyłączenia jawności określonych w niej informacji, jest ogólna. Podmiot zobowiązany nie dokonał zważenia prawa do informacji i zastosowanego ograniczenia. W uzasadnieniu decyzji odwołano się wyłącznie do zastosowanego ograniczenia. Zdaniem [...], TVP S.A. jako podmiot zobowiązany sama winna rozważyć wątek interesu publicznego związanego z jej działaniem, w kontekście [...]. Skoro bowiem TVP S.A. utrzymywana jest z podatków, to wiedza o jej działaniach należy się społeczeństwu. W odpowiedzi na skargę TVP S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że TVP S.A. – jako podmiot wykonujący zadania publiczne – jest zobowiązana, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej u.d.i.p.), do udostępniania informacji publicznej. W tym kontekście także żądana informacja – w postaci skanów umów zawartych pomiędzy Miastem - Gmina [...], a TVP S.A. w roku 2016 i 2017– ma charakter informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p. Z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Osią sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia, czy TVP S.A. mogła odmówić udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, powołując się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, uznał, że TVP S.A. prawidłowo zaliczyła wnioskowane umowy do informacji podlegających ustawowej ochronie i odmówiła ich udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy należy więc traktować, jako surogat prawa do prywatności jednostki (osoby fizycznej), na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. Z tego wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13 - publ. https://cbois.nsa.gov.pl). TVP S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku. TVP S.A. jest nadawcą i producentem programów telewizyjnych i prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie, jest uczestnikiem gry rynkowej, a na tym samym rynku funkcjonują też inni przedsiębiorcy o tożsamym przedmiocie działalności. Wobec tego uzasadnione jest twierdzenie, że istnienie na rynku podmiotów konkurencyjnych otwiera kwestię istnienia ryzyka naruszenia interesów TVP S.A. ze strony tych podmiotów. Umowy, zawarte pomiędzy TVP S.A., a Miastem [...], dotyczą współpracy przy produkcji audycji telewizyjnej i zawierają informacje, mające dla TVP S.A. wartość gospodarczą, gdyż odnoszą się do kwestii organizacyjnych, technicznych, rozliczeń finansowych, wypracowanych w drodze negocjacji. Udostępnienie tego rodzaju danych w trybie dostępu do informacji publicznej (czyli potencjalnie wszystkim), w tym jej konkurentom, niewątpliwie może spowodować dotkliwe konsekwencje dla przedsiębiorcy. Uzyskanie bowiem wiedzy na temat zawieranych przez TVP S.A. umów przez inne podmioty, może zostać wykorzystane w konkurencyjnej działalności i skutkować dla nich lepszą pozycją negocjacyjną. TVP S.A. wykazała, że jako przedsiębiorca podjęła niezbędne działania, w celu zachowania poufności wnioskowanych umów. Informacjom, których domaga się skarżący, zgodnie z Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa, obowiązującą w TVP S.A., nadana została klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa", a więc dostęp do nich jest również ograniczony w TVP S.A. Reasumując, zdaniem Sądu, TVP S.A. wypełniła przesłankę materialną "tajemnicy przedsiębiorcy", wykazując, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą. Co do pojęcia informacji, posiadającej wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (por. Sieradzka Małgorzata (red), Zdyb Marian (red), Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Komentarz, Wyd. II (opublikowano 2016). Niewątpliwie wiedza o treści wnioskowanych umów, udostępniona podmiotom konkurencyjnym, spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom TVP S.A. w bardzo szeroki sposób. Ponadto, zgodzić się należy z TVP S.A., że udostępnienie pewnych informacji publicznie, w sytuacji, gdy TVP S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby jej interesom (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/13 i z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1712/14 - publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Spełniona została również przesłanka formalna, gdyż TVP S.A. wykazała uzewnętrznioną wolę utajnienia żądanych informacji. Wskazana została konkretna podstawa i zakres poufności przedmiotowej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie została przeprowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Biorąc powyższe pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę.