II SA/Wa 2070/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Sędzia WSA – Maria Werpachowska Protokolant sekr. sąd. – Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę –

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] lipca 2017 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383), odmówił przyznania dla wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 54 lat życia, udokumentował tylko 18 lat i 22 dni łącznych okresów składkowych. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował jedynie 1 rok 3 miesiące i 3 dni okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że z dniem [...] września 2004 r. zaprzestał opłacania składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i do dnia [...] czerwca 2013 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, a więc przez prawie 9 lat nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia oraz innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zatem w ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, która został ustalona od dnia [...] czerwca 2016 r. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, lecz wykazany dochód przypadający na jednego członka w rodzinie nie wskazuje, aby skarżący pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku z dnia [...] października 2017 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że zostały w jego sytuacji spełnione przesłanki do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast otrzymuje on 153 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego, zaś 88-letnia matka, na utrzymaniu której pozostaje, emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w koście łącznej 2080 zł. Dodał, że w jego sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a on sam przeszedł zabieg kardiochirurgiczny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2017 r.. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej zawartą i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący od 27 lutego 1999 r. do 28 lutego 1999 r., od 30 lipca 1999 r. do 20 września 1999 r. oraz od 8 września 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. prowadził działalność gospodarczą bez odprowadzania składek na obowiązkowe ubezpieczenie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. D. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku, ewentualnie o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie spełnia warunków do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty i argumentację zawarta już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka szczególnej okoliczności uniemożliwiającej spełnienia przez skarżącego M. D. warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Wszak miał on udokumentowany łączny okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 18 lat oraz 22 dni i – w ocenie Sądu – jest on nieadekwatny do jego wieku wynoszącego przeszło 54 lata do chwili orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia [...] czerwca 2013 r. Tym bardziej owo stanowisko jest zasadne jeśli się zważy, że okres jego aktywności zawodowej wynosił 36 lat, a zatem przez połowę tego okresu, tj. przez 18 lat nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia oraz innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a w tym czasie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Nie bez znaczenia jest w rozpoznawanej sprawie okoliczność i jest to kolejna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, że łączny dochód w rodzinie skarżącego M. D. wynosi 2270 zł (przyznany mu dodatek pielęgnacyjny i emerytura matki z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe), a zatem na jedną osobę w rodzinie wypada 1135 zł. Natomiast kwota najniższej emerytury i renty, która stanowi utrwalone już w orzecznictwie kryterium niezbędności środków niezbędności, wynosi 1000,00 zł. Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy. Tym samym uznać należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone rzetelnie i nie został przekroczony zakres uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.