II SA/Wa 2050/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oddala skargę

Komendant Główny Straży Granicznej (KG SG) decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 98 ust. 1 i 2 oraz art. 100 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 305; dalej ustawa o SG) w związku z § 33 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1015 ze zm.) a także § 3 oraz § 5 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 96 poz. 617 ze zm.; dalej rozporządzenie MSWiA), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. L. (dalej: funkcjonariusz, skarżący) od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (Komendant) z [...] kwietnia 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji Komendanta nr [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie przyznania por. SG M. L. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 16.632 złotych, utrzymał w mocy decyzję Komendanta nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Wydaniu decyzji KG SG towarzyszył następujący stan sprawy. Funkcjonariusz, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył w dniu [...] marca 2020 r. wniosek o uchylenie decyzji Komendanta nr [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie przyznania mu pomocy finansowej w kwocie 16.632 złotych na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. Jak podał, głównym motywem wniosku jest uzyskanie świadczeń wynikających z przepisów MON, bowiem od [...] sierpnia 2018 r. pełni on zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...]. Na skutek uchylenia wskazanej decyzji uzyska prawo do zakwaterowania, co będzie korzystniejsze dla niego pod względem finansowym. Z przedłożonego wniosku oraz akt sprawy wynika, że funkcjonariusz od [...] sierpnia 2018 r. pełni zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...]. Bezpośrednio przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej pełnił on służbę w Straży Granicznej przez okres od [...] lipca 2003 r. do [...] lipca 2018 r. i w trakcie pełnienia tej służby na podstawie decyzji Komendanta nr [...] z [...] lipca 2008 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] w kwocie 16.632 złotych. Decyzja uwzględniała żądanie wnioskodawcy, który nie złożył od niej odwołania, w związku z tym stała się ona prawomocna i ostateczna. Zdaniem Komendanta, które znalazło wyraz w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., uchylenie decyzji nr [...] z [...] lipca 2008 r. w trybie art. 155 Kpa. wiązałoby się z koniecznością zwrotu prawidłowo przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co byłoby zgodne z interesem strony wyrażonym we wniosku o wszczęcie postępowania, ale stałoby w sprzeczności z przepisami obowiązującymi w Straży Granicznej. Komendant wyjaśnił, przywołując treść art. 98 ust. 2 ustawy o SG, że pomoc finansowa podlega zwrotowi tylko w ściśle określonych przypadkach. Podkreślił, że jak wynika z doktryny i utrwalonego orzecznictwa zmiana decyzji ostatecznej (jej uchylenie) musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Jak stwierdził Komendant, w niniejszej sprawie mógłby mieć zastosowanie § 5 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym pomoc finansowa podlega cofnięciu, jeżeli funkcjonariusz: zrezygnuje z jej otrzymania, zostanie zawieszony w czynnościach służbowych lub zostanie tymczasowo aresztowany. Jednocześnie wskazał, że w chwili obecnej M. L. nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej, w związku z tym organ nie może zastosować ww. przepisu, gdyż wydana przez niego decyzja dotknięta byłaby wadą skutkującą jej nieważność jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast inne przepisy prawa nie przewidują możliwości jej cofnięcia czy też zwrotu pomocy finansowej. Ze względu na to, zastosowanie przepisu dotyczącego cofnięcia pomocy finansowej w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe. W konsekwencji stwierdził, że uchylenie w trybie art. 155 Kpa. decyzji Komendanta nr [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej nie jest dopuszczalne, ponieważ nie przewidują takiej możliwości powołane wyżej przepisy ustawy o Straży Granicznej i orzekł o odmowie jej uchylenia. Funkcjonariusz wniósł odwołanie od ww. decyzji Komendanta. Zarzucił jej naruszenie art. 98 ust. 2 ustawy o SG poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten zawiera katalog zamknięty przypadków, kiedy możliwy jest zwrot pomocy i przez to nie pozwala na uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa., poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w sprawie nie zachodzi po jego stronie słuszny interes strony, podczas gdy z uzasadnienia wniosku wynika wprost, że wnosi on o uchylenie decyzji, celem wydania innej, zgodnej z prawem decyzji. Zdaniem funkcjonariusza analiza regulacji prawnych odnoszących się do problematyki zwrotu otrzymanej pomocy finansowej przez funkcjonariusza Straży Granicznej prowadzi do wniosku, iż ww. przepisy regulujące to zagadnienie nie sprzeciwiają się możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, a uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa. nie będzie rozstrzygnięciem stojącym w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Uznał, że za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawia również interes społeczny. Wskazał, iż zachodzą wszystkie przesłanki z art. 155 Kpa. uprawniające organ do uchylenia decyzji Komendanta z [...] lipca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej. Wskazał, że na skutek uchylenia wskazanej decyzji uzyska prawo do zakwaterowania w świetle ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. 2018 r. poz. 2356), co będzie korzystniejsze dla niego pod względem finansowym. Wobec powyższego wniósł o uchylenie ww. decyzji Komendanta w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji KG SG, przywołując stosowne przepisy prawa, podzielił argumentację Komendanta co do braku podstaw do uchylenia decyzji w sprawie przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 16.632 złotych z uwagi na sprzeczność z obowiązującym przepisami ustawy o SG. Ponadto, jak stwierdził KG SG, uchylenie wspomnianej decyzji byłoby sprzeczne z interesem społecznym, zaś słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 Kpa. zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, objął ww. decyzję KG SG skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 98 ust. 2 i art. 100 ust. 2 ustawy o SG poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że przepisy te zawierają katalog zamknięty przypadków, kiedy możliwy jest zwrot pomocy finansowej przez funkcjonariusza SG, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów winna skutkować uchyleniem decyzji nr [...] z [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 155 Kpa. W związku z powyższym wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, 2) zasądzenie od KG SG na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził między innymi, że błędne jest rozumowanie KG SG jakoby zwrot pomocy finansowej przez funkcjonariusza Straży Granicznej mógł nastąpić tylko w przypadkach określonych wprost w art. 98 ustawy o SG. Skarżący stanął na stanowisku, że powyższy przepis nie wprowadza katalogu zamkniętego możliwości uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy i dokonania jej zwrotu. Wręcz przeciwnie, wymienia jedynie wybrane sytuacje, w ramach których zwrot środków finansowych jest obligatoryjny. Ale nie oznacza to jednocześnie, że przepisy te zawierają zakaz zwrotu tej pomocy w innych przypadkach. Dlatego też, w ocenie skarżącego, z przedstawionych przepisów nie wynika, że istnieje bezpośredni zakaz uchylania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej i jednoczesnego zwrotu otrzymanej pomocy przez funkcjonariusza Straży Granicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 495/06). Tym samym uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa. nie będzie rozstrzygnięciem sprzecznym z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym przepisami ustawy o SG. Dla skarżącego niezrozumiałym okazało się być powoływanie się przez KG SG na fakt, iż uchylenie decyzji będzie stanowiło uprzywilejowanie skarżącego względem innych funkcjonariuszy, pełniących nadal służbę w Straży Granicznej, bowiem do takiego uprzywilejowania, jak uznał skarżący, w ogóle nie dochodzi. W opinii skarżącego przedmiotowe przepisy przewidują możliwości zwrotu pomocy finansowej przez funkcjonariuszy, natomiast w żadnym wypadku uchylenie wspomnianej decyzji nie narusza uprawnień funkcjonariuszy SG. W odpowiedzi na skargę KG SG wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 155 Kpa. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 155 Kpa. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Art. 155 Kpa. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych (vide wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1138/18). Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko KG SG, że przewidziany w art. 155 Kpa. tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nie ma zastosowania do decyzji związanych. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Innymi słowy, uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 Kpa. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 Kpa. nie może być mowy (vide wyroki NSA: z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10; z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 240/15; z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 254/17). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o SG, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Treść tego przepisu wskazuje na jego związany charakter, bowiem w przypadku zaistnienia określonej w nim przesłanki negatywnej jaką jest nieotrzymanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, właściwy organ ma obowiązek przyznać funkcjonariuszowi przedmiotową pomoc finansową; nie ma podstaw do odmowy jej przyznania. Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 1, podlega zwrotowi w przypadku: 1) jej wypłaty jako nienależnego świadczenia; 2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby, jeżeli nie nabył uprawnień do emerytury policyjnej albo policyjnej renty inwalidzkiej lub prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnych i rentowych; 3) skazania funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (art. 98 ust. 2 ustawy o SG). W oparciu o delegację zawartą w art. 98 ust. 4 ustawy o SG zostało wydane rozporządzenie z 23 maja 2008 r., które w § 5 wymienia przypadki cofnięcia pomocy finansowej. Otóż pomoc finansowa podlega cofnięciu, jeżeli funkcjonariusz: 1) zrezygnuje z jej otrzymania; 2) zostanie zawieszony w czynnościach służbowych; 3) zostanie tymczasowo aresztowany. Okoliczność ujęta w § 5 pkt 1 rozporządzenia z 23 maja 2008 r. nie może być rozumiana w ten sposób, że w każdym czasie skarżący może wyrazić wolę zwrotu pożyczki. Rezygnacja z otrzymania pożyczki, zdaniem Sądu, dotyczy sytuacji, w której pomoc finansowa nie została mu wypłacona, a więc gdy funkcjonariusz jej jeszcze nie wykorzystał. Sąd wskazuje ponadto, że w zakresie przedmiotowym sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] lipca 2008 r. nie występowała kwestia zwrotu czy cofnięcia pomocy finansowej. Jest to nowy element wykraczający poza pierwotny stosunek administracyjnoprawny. Podobnie nowa okoliczność w postaci zmiany przez skarżącego formacji mundurowej (tj. przejścia ze Straży Granicznej do Sił Zbrojnych RP) i możliwość realizacji prawa do zakwaterowania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie może stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 Kpa. Decyzja wydana w trybie art. 155 Kpa. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, a nie kwestii nowych. W zaskarżonej decyzji należy również wykluczyć możliwość zastosowania art. 100 ust. 1 i ust. 2 ustawy o SG. Przepisy te, jak również - wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 100 ust. 3 ustawy o SG - rozporządzenie z 12 kwietnia 2003 r. normują kwestię przydziału lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby w Straży Granicznej (w innej miejscowości) funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej i w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zwrot pomocy finansowej jest tu wymieniony jako jeden z dwóch warunków (obok zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu) otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby funkcjonariusza (oczywiście w ramach Straży Granicznej). Reasumując, zaprezentowana przez skarżącego wykładnia art. 155 Kpa. prowadzi do wniosku, że organ w każdym czasie, niezależnie od treści przepisów, powinien uwzględnić żądanie uchylenia każdej decyzji ostatecznej, jeśli tylko jest to korzystniejsze dla strony (np. ze względów zawodowych czy – jak w niniejszej sprawie – finansowych). Taka interpretacja narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa., a także zawartą w art. 16 § 1 Kpa. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ta ostatnia zasada ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Ponadto, w ocenie Sądu, próbę wzruszenia decyzji ostatecznej i związanej KG SG z [...] lipca 2008 r. w celu zrealizowania prawa do zakwaterowania na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (bardziej korzystnego finansowo w porównaniu z pomocą finansową przyznaną w poprzedniej formacji mundurowej), trudno jest pogodzić z zasadami etyki ujętymi w Kodeksie Honorowym Żołnierza Zawodowego Wojska Polskiego, których skarżący – jako żołnierz zawodowy w służbie kontraktowej – winien przestrzegać. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 3