II SA/Wa 2035/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) dalej ustawa zaopatrzeniowa, po rozpatrzeniu wniosku Pana E. R. (skarżący) z dnia [...] sierpnia 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2017 r.), sprecyzowanym w dniu [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: [...] października 2017 r.), skarżący zwrócił się do organu o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Pan E. R. opisał szczegółowo przebieg swojej służby. Ww. poinformował, że ze względu na ciągłe delegacje i rozłąkę z rodziną, złożył podanie do służby w Milicji Obywatelskiej, a do Służby Bezpieczeństwa przyjęto go wbrew jego oczekiwaniom. Zajmował się operacyjną ochroną kompleksu gospodarki żywnościowej, a jego zainteresowania skupiały się na działalności społecznej, gospodarczej i likwidowaniu zagrożeń związanych z działalnością tych jednostek. Jak wnika z treści wniosku, pierwszą sprawą operacyjną strony była pomoc pracownikom, również członkom "Solidarności". Zainteresowany nadmienił, iż służbę w Służbie Bezpieczeństwa na stanowisku zastępcy naczelnika Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa w. W. pełnił do dnia [...] lipca 1990 r., podkreślając, że nigdy nikogo nie aresztował, nikomu nie groził oraz postępował uczciwie i zgodnie prawem. Pan E.R.zaznaczył, że przeszedł pozytywnie weryfikację i został przyjęty do służby w Policji, gdzie zdobywając uznanie przełożonych był nagradzany finansowo, awansował na wyższe stanowiska służbowe oraz na stopień podinspektora, otrzymał Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant" i podziękowanie za wzorową służbę. Skarżący poinformował, iż w czasie wykonywania obowiązków służbowych uległ wypadkowi samochodowemu, doznając poważnego uszczerbku na zdrowiu. Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być, spełnione łącznie. W sprawie ustalono, że Pan E.R. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. w dniu [...] maja 2002 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2017 r., stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia 1 maja 1977 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez 13 lat i 3 miesiące, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat i 28 dni (od dnia [...] maja 1977 r. do dnia [...] maja 2002 r.). Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 26 dni (od dnia [...] października 1967 r. do dnia [...] października 1969 r.). Organ wskazał, że w zaistniałej sytuacji organ nie był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby Pana E. R. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Organ przypomniał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby. W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 13 lat i 3 miesięcy, co stanowi 53% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, gdzie Sąd wskazał, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Zdaniem NSA "nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak i w ujęciu proporcjonalnym." Organ podkreślił, że przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej musza być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Wskazał, że w jego ocenie, którą oparł na Uchwale Sądu Najwyższego - uchwała dezubekizacyjna z dnia 16 września 2020 r., jego służba w PRL nie może stanowić podstawy do stosowania wobec niego odpowiedzialności zbiorowej. Kryterium służby na rzecz państwa totalitarnego powinna być oceniana na podstawie wszystkich okoliczności sprawy , w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. W skardze skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi powołując się na chorobę nowotworową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił skarżącemu termin do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku, ustanowionego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego zreferowania argumentacji organu, jej powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną, z poniższym zastrzeżeniem. Wyłożenie przez organ pojęcia "krótkotrwała służba" jest wprawdzie nazbyt wąskie jednak czytelne. Sąd przychyla się do rozumienia tego sformułowania zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (CBOSA). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby), nie oznacza wyłącznie zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego" (tak w przywołanym przez organ stanowisku judykatury). Może ono obejmować okres nawet kilku lat. Jednak – w ocenie Sądu - nie mieści się w nim świadczenie pracy przez 13 lat i 3 miesiące – około 53% ogółu służby. Wykonywanie pracy przez dany czas nie jest - nawet z perspektywy całego ludzkiego życia - rozumiane potocznie jako krótkotrwałe. Z kolei użycia w art. 8a ust. 1 pkt 1 określenia krótkotrwała nie sposób kojarzyć wyłącznie z przewagą okresu służby na rzecz państwa demokratycznego nad pełnioną dla państwa totalitarnego (tak w jednym z passusów uzasadnienia skarżonego aktu). Określenia te nie są bowiem w języku potocznym - w kontekście wykonywania pracy - stosowane zamiennie i rozumiane jako tożsame. Gdyby intencją prawodawcy było powiązanie stosowania wyjątku wyłącznie z przewagą okresu pozostałej służby nad tą, na rzecz totalitarnego państwa, wyraziłby swoją wolę inaczej. Trafnie wywiedziono też w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że warunek krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, musi występować łącznie z przesłanką rzetelnego jej pełnienia po 1990 roku (tak art. 8a ust. 1 pkt 2) oraz zaistnienia innych szczególnych okoliczności (tak zdanie wstępne). Wobec tego, za zbędne można uznać w realiach rozpatrywanej sprawy – gdy nie wystąpił warunek krótkotrwałości służby – prowadzenie przez organ postępowania w kierunku ustalenia, czy zachodzą inne przesłanki dla zastosowania wobec Wnioskodawcy wyłączenia reguł ogólnych, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie był też obowiązany zajmować stosownego stanowiska w danej kwestii w uzasadnieniu. Orzekającemu w sprawie Sądowi znane są stanowiska, formułowane przez szereg składów orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się tam, że dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2. Przepisu nie można jednak wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz analogicznie wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na", wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji – było szersze stosowanie wyjątku). Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne – tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa. Z kolei, zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2. Jedynie na marginesie, wypada odnotować, że analogiczną ocenę – lecz co do służby na rzecz totalitarnego państwa, trwającej tylko 28% całości służby – jako niemogącej być określoną mianem krótkotrwała, wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2125/19 – dostępny w CBOSA). Po przywołaniu w jego uzasadnieniu poglądu – jakoby warunkiem zastosowania art. 8a ust. 1 nie musiało być spełnienie obu przesłanek, spośród wymienionych w jego pkt. 1 i 2 – skonstatowano, że – w rozpatrywanym przypadku – nie spełniono warunku sformułowanego w pkt. 1 (krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego). Zdaniem Sądu II. instancji wykluczało to zastosowanie wyjątku od zasad ogólnych (oddalono skargę kasacyjną na wyrok sądu I. instancji, gdzie nie uwzględniono skargi byłego funkcjonariusza). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby rolą organu przy ocenie, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą, miała być także analiza jej charakteru, wskazać należy, że to czy dany funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz jej konkretny okres mogą być rozważane jedynie w postępowaniu w przedmiocie obniżenia uposażenia. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym byłaby sytuacja, gdy ta sama okoliczność faktyczna może podlegać ocenie w dwu konkurencyjnych trybach, a sformułowane tam wnioski mogłyby być odmienne. Skoro służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy stanowi przesłankę stosownego obniżenia uposażenia byłych funkcjonariuszy i – w tym przedmiocie – wydaje się orzeczenie administracyjne, podlegające kontroli sądowej (właściwe są tu sądy powszechne), nie może być uznana za właściwą wykładanie przypisów, prowadzącą do przyjęcia, że dana okoliczność może być badana ponownie – w ramach postępowania w przedmiocie zastosowania regulacji szczególnej, w kwestii wyłączenia reguł obniżenia uposażenia funkcjonariuszy, pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Podnoszone w skardze szczególne okoliczności pełnienia służby (charakter pracy) mogłyby mieć natomiast znaczenie o ile jej okres mógłby zostać zakwalifikowany, jako krótkotrwały, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Musiałaby być ona wówczas analizowana w kontekście wystąpienia warunków zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8 ust. 1 zdanie wstępne ustawy zaopatrzeniowej - w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.