II SA/Wa 2034/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

R. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2017 r. [znak: [...] ] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] maja 2011 r. [nr [...] ] orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] marca 2011 r. [nr [...] ] wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił R. M. przyznana świadczenia specjalnego. Organ stwierdził, że skarżący, który przez wiele lat był zatrudniony w przedsiębiorstwach państwowych oraz pełnił funkcję biegłego sądowego, nie ma wybitnych, niepowtarzalnych zasług czy osiągnięć zawodowych (społecznych, artystycznych czy politycznych), a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby został dotknięty jakimś nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Nie zostały więc spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego, określone w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Po rozpoznaniu wniosku R. M. od tej decyzji, Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] maja 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 listopada 2011 r., II SA/Wa 1554/11 oddalił skargę R. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2011 r. W piśmie z 14 lipca 2017 r. (sprecyzowanym w piśmie z 8 sierpnia 2017 r.) skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu wniosku R. M. podał, że "zgromadził wiele nowych dokumentów", które nie były znane organowi które wydał decyzję, a które potwierdzają zasadność jego żądania o przyznanie świadczenia specjalnego. Skarżący dołączył do wniosku m. in. kopie: pisma - podziękowania Prezesa Sądu Rejonowego z 15 grudnia 2004 r. za pełnienie funkcji ławnika sądowego, pisma Prezesa Zarządu [...] z 28 grudnia 2010 r., z którego wynika, że skarżący w sposób nienaganny wywiązywał się z obowiązków zawodowych, swojego pisma z 10 kwietnia 2013 r. do Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w którym wyraził niezadowolenie z odrzucenia jego skargi wniesionej do ETPC, świadectwa ukończenia kursu w zakresie budownictwa schronowego wystawionego przez [...] w dnu [...] marca 1983 r., skargi kasacyjnej z 23 stycznia 2012 r. od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2011 r., II SA/Wa 1554/11 oddalającego skargę R. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2011 r. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z [...] maja 2011 r. orzekającą o odmowie przyznana świadczenia specjalnego. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że pismo pracodawcy skarżącego ([...]) oraz pismo w którym Prezes Sądu Rejonowego [...] wyraził podziękowania za jego wieloletnią pracę społeczną były znane organowi wydającemu decyzję w sprawie przyznania świadczenia specjalnego. Pismo skarżącego z 10 kwietnia 2013 r. do Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, skarga kasacyjna z 23 stycznia 2012 r. wniesiona przez skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2011 r., II SA/Wa 1554/11 zostały sporządzone (wydane) w latach 2012 - 2013 a więc po wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Dokument potwierdzający ukończenie przez skarżącego kursu w zakresie budownictwa schronowego wystawiony przez [...] w dnu [...] marca 1983 r. nie jest istotny dla sprawy o przyznanie świadczenia socjalnego, ponieważ nie wskazuje na wybitne, niepowtarzalne osiągnięcia i zasługi skarżącego. W świetle tych okoliczności nie ma podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2011 r. R. M. złożył zażalenie na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2017 r., w którym podniósł, że dokumenty zostały sporządzone po wydaniu decyzji, ale "zawierają informacje i dowody (...) które istniały" przed jej wydaniem, ale nie były znane organowi wydającemu decyzję. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] października 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. Organ II instancji podał, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, jeżeli są nowe, są istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że dowody na które powołał się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania w większości albo były znane organowi wydającemu decyzję, albo nie istniały w dniu jej wydania. Organ dodał, że dokument potwierdzający ukończenie przez skarżącego kursu w zakresie budownictwa schronowego, co prawda istniał w dniu wydana decyzji i nie był znany organowi, ale nie jest istotny dla sprawy, ponieważ nie mógł mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (nie wpłynąłby na treść rozstrzygnięcia). R. M. w skardze na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2017 r. podkreślił, że przez ponad 40 lat pracował w górnictwie i przyczynił się do jego rozwoju po II wojnie światowej a w konsekwencji do odbudowy Śląska i całego kraju. Skarżący stwierdził, że pracował wybitnie, ponadprzeciętnie "dla narodu (...) a nie wschodniego okupanta" a w związku z tym zostały spełnione przesłanki przyznana renty specjalnej, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podniosła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo, choć w inny sposób, niż wskazany przez skarżącego w skardze do Sądu. Według art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej jeżeli stwierdzi że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Na wstępnym etapie w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny bada tylko i wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania nie określa przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., wniosek składa podmiot niebędący stroną bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, określony w art. 148 k.p.a., organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu w żadnym razie nie jest dopuszczalne dokonanie na wstępnym etapie oceny zaistnienia powoływanej we wniosku przesłanki wznowienia postępowania. Ocena zasadności merytorycznej wniosku o wznowienie dokonuje się wyłącznie po ustaleniu, że spełnione zostały formalne przesłanki prowadzenia dalszego postępowania. Zakończenie etapu wstępnego postępowania wznowieniowego i otwarcie drogi do drugiego, właściwego etapu, jakim jest merytoryczne badanie wniosku, następuje po wydaniu przez organ administracji, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak już bowiem powiedziano, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania dokonał de facto oceny podanych we wniosku o wznowienie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ stwierdzając, że dokument potwierdzający ukończenie kursu przedstawiony przez skarżącego w postępowaniu wznowieniowym nie jest istotny w sprawie o przyznanie mu świadczenia specjalnego (art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), bowiem nie wynika z niego, aby R. M. legitymował się wybitnymi i niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej, "wyszedł" poza formalną ocenę wniosku o wznowienie i rozpoznał ten wniosek merytorycznie. Stwierdzone naruszenie miało, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku zgodnej z przepisami rozdziału 12 k.p.a. oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanek wznowienia postępowania argumentacja w tym przedmiocie powinna stanowić uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a., a więc rozstrzygnięcia o zupełnie innej treści. Należy dodać, że organ jest obowiązany zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Przedstawiony powyżej pogląd znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wykładając istotę postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, wielokrotnie podkreślał charakterystyczne dla tego postępowania cechy jakimi są: dwuetapowość oraz dopuszczalność badania istnienia przesłanek wznowieniowych dopiero w drugim etapie tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. np. wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16 i z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2171/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 51/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] maja 2011 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego oraz postanowienie tego organu z [...] maja 2011 r. nie są zgodne z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.