II SA/Wa 1999/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]odmawiającą przyznania T. G. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wyminie w tym przepisie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. G. organ nie stwierdził przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy lub działalności gospodarczej objętej ubezpieczeniami społecznymi wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek (por. wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1590/06). Prezes ZUS wyjaśnił, że pojęcie niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w przepisie art. 12 ww. ustawy stanowiąc, że niezdolna do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Odnośnie zaś wieku, chodzi o taki przedział wiekowy, który statuuje osobę zainteresowaną w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego. Renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może zostać wnioskodawczyni przyznana, ponieważ nie T. G. nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Obecnie ma 55 lat, więc nie osiągnęła wieku emerytalnego. Ponadto orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że T. G. nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Organ wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1079/09 i wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 646/01). Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sygnalizującego, iż wnioskodawczyni jest chora i nie zgadza się z orzeczeniami lekarzy orzeczników organ wyjaśnił, iż sprawa T. G. została rozpatrzona w trybie nadzoru jaki Prezes ZUS sprawuje nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie. Ustalono, że dniu [...] kwietnia 2016 r. wymieniona wystąpiła z wnioskiem o ponowne ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Lekarz orzecznik, po przeprowadzeniu bezpośredniego badania stanu zdrowia wnioskodawczyni oraz na podstawie analizy dokumentacji medycznej, w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał orzeczenie o braku całkowitej niezdolności do pracy. Korespondencja strony z dnia [...] lipca 2016 r. skierowana do Prezesa ZUS, odnosząca się do ustaleń lekarza orzecznika, uznana została za sprzeciw od orzeczenia z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazana (zgodnie z właściwością) do rozpatrzenia przez komisję lekarską Oddziału Zakładu w K. Na wyznaczone w dniach [...] i [...] sierpnia 2016 r. terminy badań przez komisję lekarską w Oddziale Zakładu w K. T. G. nie stawiła się, a niestawiennictwo nie zostało usprawiedliwione. Natomiast orzeczenie lekarza orzecznika z dnia [...] czerwca 2016 r. o braku całkowitej niezdolności do pracy zostało poddane kontroli we wskazanym trybie nadzoru. Ustalono, że orzeczenie to jest zgodne z zasadami orzecznictwa lekarskiego. Ocena stanu podmiotowego i przedmiotowego, dokonana przez lekarza orzecznika, dane zawarte w dokumentacji medycznej zgromadzonej w aktach wymienionej, nie wskazują, aby aktualnie następstwa stwierdzonych u badanej schorzeń upośledzały sprawność organizmu w stopniu powodującym całkowitą niezdolność do pracy. Prezes ZUS podkreślił, iż dla przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia nie wystarczy samo rozpoznanie choroby, ale konieczne jest ustalenie, czy w jej następstwie istnieje naruszenie sprawności organizmu, które powoduje utratę zdolności do pracy zarobkowej. W związku z tym każdy ubezpieczony podlega indywidualnej ocenie, w której oprócz oceny stopnia naruszenia sprawności organizmu w następstwie choroby uwzględniane są inne okoliczności wymienione w art. 13 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy - wykształcenie, posiadane kwalifkacje, wiek i predyspozycje psychofizyczne. W postępowaniu orzeczniczym lekarze orzecznicy i komisje lekarskie korzystają z dokumentacji wytworzonej i gromadzonej przez lekarzy leczących oraz wyników badań wykonanych dla celów diagnostyczno-leczniczych. Lekarz orzecznik i komisja lekarska wydają orzeczenie o niezdolności do pracy na podstawie wyników bezpośredniego badania oraz analizy dokumentacji medycznej. Oddział Zakładu w wyznaczonym terminie kieruje osobę, w stosunku do której ma być wydane orzeczenie, na badanie przez lekarza orzecznika lub komisję lekarską. Skierowanie na badanie wysyłane jest listem zwykłym. W razie niestawienia się osoby zainteresowanej bez uzasadnionej przyczyny, wezwania na badanie w nowo wyznaczonym terminie dokonuje się za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Niezgłoszenie się na badanie w nowo wyznaczonym terminie bez uzasadnionej przyczyny powoduje odstąpienie od postępowania w sprawie. Ponadto w przypadku T. G. renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być przyznana również z tego względu, iż nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane środki utrzymania, to wynagrodzenie męża wnioskodawczyni w kwocie 2604,00 zł, Wykazany dochód przypadający na jednego członka 2 osobowej rodziny, w wysokości 1302,00 zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego (które od dnia 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł), co nie pozwała na uznanie, iż wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy zaś uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4189/01). Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Nie negując zatem faktu, że sytuacja materialna w jakiej się wnioskodawczyni znajduje może być trudna. Niemniej świadczenie z art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za niezgodna z prawem, stanem faktycznym i krzywdzącą skarżąca podniosła, iż od 2003 r. jej stan zdrowia uległ drastycznemu pogorszeniu wskutek niewłaściwego leczenia. Zdaniem skarżącej jej dokumentacja medyczna jest fałszowana, a jaj choroba powoduje niezdolność do pracy. Na podstawie błędnego orzeczenia, niezgodnego ze stanem faktycznym, gdzie nie brano pod uwagę chorób przewlekłych zagrażających życiu, co jest głęboko niesprawiedliwe, pozbawiono skarżącą prawa do renty w trybie zwykłym. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku również lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nieprawidłowo ocenił jej stan zdrowia, a przez to zdolność do pracy. Za podstawę orzeczenia przyjął bowiem błędnie ustalony stan faktyczny, gdyż lekarz [...] zignorował poważne przewlekłe schorzenia, tj. [...]. Prezes ZUS nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy tym błędnie stwierdził, nie posiadając na tę okoliczność dowodów doręczeń wezwań, że na wyznaczone w dniach [...] i [...] sierpnia 2016 r. terminy badań przez komisję lekarską w Oddziale Zakładu w K. skarżąca się nie stawiła. Ponadto Prezes ZUS stwierdził, że nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Nie jest to prawda, bowiem mąż skarżącej uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 2.604 zł brutto. Rzeczywisty dochód miesięczny do wypłaty to kwota 1.716,26 zł i dochód przypadający na członka 2 osobowej rodziny w wysokości 858,13 zł i nie przekracza kwoty najniższego świadczenia emerytalnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Podkreślenia wymaga okoliczność, że użyte w powyższym przepisie pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, albo sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Trafnie Prezes ZUS stwierdził, że do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w powołanym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Wobec tego, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającym, że nie jest całkowicie niezdolna do pracy, wskazania wymaga, iż już ta tylko okoliczność w powiązaniu z wiekiem skarżącej (55 lata) powoduje, że Prezes ZUS nie miał podstaw do przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przyczyny te bezwzględnie powinny dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i dotyczą one dwóch sytuacji. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Nie legitymuje się bowiem orzeczeniem stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy, bądź wiekiem uprawniającym do świadczenia emerytalnego. Odnosząc się do zarzutu skargi sprowadzającego się do wydania decyzji dla strony negatywnej, choć stan zdrowia skarżącej nie pozwala na podjęcie przez nią zatrudnienia, należy wskazać, iż na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy musi być orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS (komisję lekarską ZUS). Nie wywołuje zatem skutków prawnych na gruncie powołanego przepisu ewentualne twierdzenie, że strona nie jest zdolna do podjęcia pracy (patrz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02, publik. LEX nr 14231). Organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu (patrz wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie zatem, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS było dla organu orzekającego w sprawie wiążące, tym bardziej, iż zostało ono poddane kontroli nadzorczej potwierdzającej zgodność z zasadami orzecznictwa lekarskiego. Nie sposób również zarzucić organowi, iż nie podjął w niniejszej sprawie wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia stanu zdrowia skarżącej, skoro ona sama odmówiła poddania się badaniu przed komisją lekarską ZUS. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowanym do Prezesa ZUS skarżąca jednoznacznie stwierdziła, iż komisja lekarska ZUS "niczego merytorycznego do sprawy nie wniesie", dlatego nie wnosi sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r., choć się z nim nie zgadza. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi mówiącego o bezpodstawnym przyjęciu przez organ dochodów męża skarżącej w kwocie brutto, czym wadliwie ocenił brak spełnienia ustawowej przesłanki "niezbędnych środków utrzymania", należy wskazać, iż ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie definiuje tego pojęcia. W przepisie art. 83 ust. 1 ustawy chodzi o brak niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania jakimi dysponuje rodzina są wystarczające do zaspokojenia najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2016 r. wynosiła 882,56 zł (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1112/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/We 2148/06, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się bowiem, że zastosowanie takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej strony. Zastosowanie innego kryterium do dokonania takiej oceny, np. kryterium wydatków strony, nie zapewniłoby obiektywizmu. Do porównania przyjmuje się osiągane dochody brutto, jako że kwota minimalnej emerytury to również kwota brutto. W przedmiotowej sprawie dochody osiągane w rodzinie skarżącej w przeliczeniu na jednego członka rodziny przewyższają kwotę najniższej emerytury. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej oceny, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione dwie z czterech przesłanek warunkujących przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku tj. przesłanka niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Jako, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS wymaga, aby wszystkie przesłanki ujęte w art. 83 ustawy były wypełnione łącznie, uznać trzeba, że nie zaistniały ustawowe warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jako niezasadną skargę oddalił.