II SA/Wa 1987/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.) (dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", "ustawa") utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec Z.K. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Organ uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ podał, że Z.K. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] października 1985 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r., tj. przez 24 lata, 6 miesięcy i 1 dzień, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez 1 rok, 1 miesiąc i 15 dni. Organ przyjął, że w sytuacji, w której ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok, 1 miesiąc i 15 dni, pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona. Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy tj. "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz w "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia 12 grudnia 2017 r. i wskazał, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] kwietnia 2010 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu, w związku z tym, że przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich powoduje, że nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Dalej Minister wskazał, że jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...] skarżący w okresie od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pełnił służbę na stanowisku inspektora Sekcji [...] SB RUSW w [...]. Ponadto w zgromadzonych archiwalnych aktach osobowych ww. znajdują się m.in. trzy raporty zawierające prośbę skarżącego o treści: "Uprzejmie proszę o przeniesienie mnie ze stanowiska referenta operacyjno-dochodzeniowego Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] do pracy w Wydziale [...] SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. W skardze z dnia 7 września 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. i wniósł o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art.15 ww. ustawy. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu ponadto wniósł o zbadanie czy Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego". Czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto skarżący wskazał, że spełnił oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie bezsporna jest ocena dokonaną przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej co do krótkotrwałości służby, co przyznaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że przesłanka zawarta w tym przepisie została przez skarżącego spełniona. Jednak, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia wniosku skarżącego musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA, zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia charakteru służby skarżącego, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy skarżący we wskazanym okresie realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Poprzestał jedynie na wskazaniu raportów o przeniesienie do służby w SB, a pominął choćby pozytywne przejście przez skarżącego procedury weryfikacyjnej w 1990 r. czy faktu nadania skarżącemu odznaczenia przez Prezydenta. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać, jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów, znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona ich oceny pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym wskazane w tym przepisie kryteria, oceni przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W związku powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w pkt 1 wyroku.