II SA/Wa 1960/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2017 r.) J. G. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując, że rozpoczął ją w Wydziale Ochrony Gospodarki Narodowej w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w R.. W czerwcu 1983 r. uczestniczył w zabezpieczeniu wizyty Papieża Jana Pawła II w C. i K.. Również w 1983 r. ukończył studium podyplomowe w Akademii Spraw Wewnętrznych. Skarżący podał także, że w 1985 r., w krótkim czasie po śmierci księdza Jerzego Popiełuszki, postanowił odejść ze Służby Bezpieczeństwa, ponieważ nie mógł pogodzić się z tym wydarzeniem. W 1986 r., po złożeniu raportu o przeniesienie do pionu Milicji Obywatelskiej, skarżący spotkał się z obstrukcją, złośliwością, niechęcią, wrogością i zwlekaniem załatwienia tej sprawy, po czym [...] marca 1987 r. przeniesiono go do Wydziału Ogólnego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.. Skarżący podkreślił, iż do Policji przeszedł bez weryfikacji, a większość służby w tej formacji poświęcił na wykonywanie obowiązków służbowych w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w zakresie pomocy i nadzoru nad zakładami ochranianymi przez Specjalistyczne Uzbrojone Formacje Ochronne oraz zapewnienia zgodnego z przepisami posiadania, obrotu przechowywania i używania broni będącej w posiadaniu osób fizycznych i prawnych, a także zadań Policji wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia. W toku postępowania wszczętego ww. wnioskiem, organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2006 r. oraz posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako korzystniejsze świadczenie. Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] marca 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od 16 czerwca 1979 r. do 15 marca 1987 r., tj. przez 7 lat i 9 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 8 miesięcy i 12 dni (od 16 czerwca 1979 r. do 27 lutego 2006 r.). Do służby zaliczono skarżącemu okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 11 miesięcy i 23 dni (od 7 lipca 1976 r. do 29 czerwca 1977 r.). Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] stycznia 2018 r. znak [...] nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym. Nie ma informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie stwierdzono brak dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. (L.dz. [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, które wskazują, że skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, wyróżniano go nagrodami pieniężnymi i krótkotrwałym urlopem, awansowano w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. Ponadto skarżący został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". Również w materiałach przedstawionych przez Komendanta Głównego Policji brak jest informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Powyższa decyzja została przez skarżącego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1875/19 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. orzeczenia tut. Sąd stwierdził, iż w stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 7 lat i 9 miesięcy (ok. 29% całego okresu służby skarżącego) był okresem krótkotrwałym. Podkreślił, iż Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., lecz nie ocenił czy w okolicznościach niniejszej sprawy została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Brak jest zatem stanowiska organu w tym zakresie. Powyższy wyrok uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uzyskał dalszą część akt z IPN; zostały one przekazane przy piśmie IPN z [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ ponownie wydał decyzję odmowną – o nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie i przywołaniu ustaleń faktycznych, Minister zwrócił uwagę, że skarżący w raporcie z [...] listopada 1986 r. wniósł o przeniesienie do Milicji Obywatelskiej, podając, co następuje: "(...) charakter wykonywanej pracy powoduje u mnie ciągłe stresy, lęk, obawy, co spowodowało, że stałem się bardzo nerwowy, czego nie ujawniam w pracy, lecz w domu wśród najbliższej rodziny, znajomych, dlatego też w celu niedopuszczenia do powstania ewentualnych konfliktów w pracy, bądź nabawienia się choroby pragnąłbym wykonywać pracę spokojniejszą (...)". Po przytoczeniu treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ podkreślił, że ww. przepis w pierwszym rzędzie nakłada na niego obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Minister przywołał leksykalne synonimy pojęć "krótkotrwałości" (służby) i "rzetelności" (wykonywania zadań i obowiązków). I tak krótkotrwały to chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy itp., a rzetelny to gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny. Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który rygorystycznie przestrzega prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jest wzorowy w działaniu. Organ zwrócił uwagę na powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie pierwszeństwo wykładni językowej, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, uznał za zasadne odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. W świetle powyższego organ uznał, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Minister podkreślił, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektyw ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ przywołał fragmenty wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Minister stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że w sytuacji, w której służba skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 9 miesięcy, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 26 lat, 8 miesięcy i 12 dni, to nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ skarżący realizował ją przez prawie 29 % całego okresu służby. Zdaniem organu, okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Niespełna ośmioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zatem w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zauważył jednak, że świadczenie emerytalne skarżącego nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.). Ostatecznie Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzenie emerytalnym. Dalej organ stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]) pozwala na domniemanie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym zakresie wskazał, iż skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, mimo że początkowo składał podanie o przyjęcie do pracy w organach Milicji Obywatelskiej (otrzymał on propozycję pracy na stanowisku młodszego inspektora w Wydziale III Służby Bezpieczeństwa, na którą musiał wyrazić zgodę, skoro w kolejnych wnioskach personalnych i opiniach służbowych figurował na etatach Służby Bezpieczeństwa). Pozostając zatem na tych etatach, był częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści. Ponadto w dokumentacji przesłanej przez IPN widnieje następujący zapis: "(...) ppor. G. J. po wstępnym przeszkoleniu operacyjnym w Wydziale przejął do bezpośredniej ochrony operacyjnej zakład przemysłowy "[...]", gdzie organizuje osobiście osobowe źródła informacji i wyjaśnia w ramach spraw operacyjnych występujące zagrożenia. Na odcinkach tych wykazuje dużo pomysłowości i aktywności" - vide wniosek personalny o przyznanie dodatku specjalnego z 30 kwietnia 1981 r. oraz wniosek personalny o mianowanie na wyższe stanowisko służbowe z [...] lipca 1981 r. We wniosku personalnym o podwyższenie dodatku specjalnego oraz kolejnym wniosku o mianowanie na stanowisko służbowe starszego inspektora Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa wskazano, że: "Ppor. J. G. organizuje pracę operacyjną w części ochranianego obiektu [...] oraz [...] i [...] w K.. Pracę operacyjną prowadzi prawidłowo, osiągając pozytywne rezultaty w zakresie pozyskań nowych źródeł informacji oraz ujawniania i likwidacji występujących zagrożeń w tych zakładach. Jest pracownikiem sumiennym, zdyscyplinowanym oraz wykazującym wiele inwencji." Jak podkreślił Minister, skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Skarżący złożył raport o skierowanie na Studium Podyplomowe w Akademii Spraw Wewnętrznych, motywując chęcią pogłębiania swoich kwalifikacji zawodowych, które to studium ukończył [...] listopada 1983 r. Poza tym w opiniach służbowych wskazano, że "Praca z osobowymi źródłami informacji przebiega prawidłowo, a Tow. G. mimo braku przeszkolenia zawodowego i stosunkowo krótkiego stażu pracy coraz lepiej ocenia przyjmowane dokumenty i precyzuje niezbędne wnioski. Reasumując powyższe stwierdzam, że st. sierż. sztab. G. J. przy dobrym kierowaniu i odbyciu przeszkolenia dyplomowego rokuje perspektywą dobrego pracownika operacyjnego". Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż skarżący za szczególne zaangażowanie w rozpoznawaniu i zwalczaniu zagrożeń oraz ochronę obiektów przemysłowych i administracyjnych był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Skarżący należał też do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"). Reasumując, Minister stwierdził, iż postawa skarżącego, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje jego sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Skarżący zaskarżył opisaną wyżej decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w tym przedmiocie, a także o zwrot należnych mu świadczeń wraz z odsetkami sprzed wydania decyzji w oparciu o ustawę z 16 grudnia 2016 r. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bez szczególnej staranności, dociekliwości, przy wykazaniu tendencyjności i indolencji w prowadzonym (już drugim) postępowaniu w tej samej sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/19. W ocenie skarżącego, Minister w sposób dowolny interpretuje, a w zasadzie "manipuluje" faktami z jego życia zawodowego i prywatnego, kreując wizerunek osoby niegodziwej, o postawie antypatriotycznej, z czym skarżący nie może się zgodzić. Skarżący podniósł, iż przez całe życie pracował (pełnił służbę) dla dobra Ojczyzny; służył Polsce i ludziom najlepiej jak potrafił. Zaakcentował też, że pion bezpieczeństwa opuścił na własną prośbę po złożeniu raportu z [...] listopada 1986 r. i pisemnego oświadczenia z [...] stycznia 1987 r. o wyrażeniu zgody na obniżenie poborów. Skarżący nie podlegał żadnej weryfikacji - "płynnie" przeszedł do pionu Policji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim organowi umknęło, iż w wiążącym go prawomocnym wyroku z 17 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1875/19, tut. Sąd przyjął, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 7 lat i 9 miesięcy (ok. 29% całego okresu służby skarżącego) był okresem krótkotrwałym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Minister dokonał ponownej oceny tego warunku, dochodząc do przeciwnej konkluzji niż ta zawarta w ww. orzeczeniu. Już z powodu tego uchybienia weryfikowane rozstrzygnięcie organu nie może się ostać. Natomiast prawidłowo Minister uznał za spełnione kryterium rzetelności, co zresztą zostało przesądzone w ramach uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego ww. wyrokiem. Jak wynika z treści ww. prawomocnego orzeczenia, rola organu - w ramach ponownego rozpoznania wniosku skarżącego - sprowadzała się do analizy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Minister dokonał takiej weryfikacji w oparciu o akta IPN, przy czym Sąd nie podziela jego oceny w tym zakresie. Organ oparł się bowiem na aktywnym i sumiennym wykonywaniu przez skarżącego zadań służbowych przed 31 lipca 1990 r. (w tym pracy operacyjnej), nauce w Studium Podyplomowym w Akademii Spraw Wewnętrznych oraz przynależności do PZPR. Organ nie przywołał żadnych konkretnych okoliczności świadczących o bezpośrednim zaangażowaniu skarżącego w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Zdaniem Sądu, ogólne wnioski wywiedzione z faktu zdobywania wiedzy i wykształcenia w szkołach/ na uczelniach funkcjonujących w okresie tzw. totalitarnego państwa; pozytywnego opiniowania, wyróżniania/nagradzania za sumienne, rzetelne i zaangażowane wykonywanie obowiązków służbowych; czy członkostwa w PZPR świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Rozpatrując po raz trzeci wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i wyczerpujący wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował, przywołując konkretne okoliczności faktyczne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.