II SA/Wa 1944/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na rzecz skarżącego W. B. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "Prezes AMW", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "Kpa") i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm., dalej "ustawa o zakwaterowaniu"), po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej jako "skarżący", "odwołujący się" lub "strona") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej jako "Dyrektor OR AMW" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] czerwca 2020 r., zobowiązującej do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego stronie świadczenia mieszkaniowego, za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. w łącznej kwocie 9 900,00 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że skarżący jako żołnierz służby kontraktowej pełniący obowiązki od [...] listopada 2017 r. w [...] [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej nr [...] w garnizonie [...], wystąpił do organu I instancji, w dniu [...] grudnia 2017 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z załączonego do wniosku rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej nr [...] z [...] października 2017 r. wynika, że uprzednio pełnił on służbę w Policji. Dyrektor OR AMW, po rozpoznaniu ww. wniosku przyznał stronie świadczenie mieszkaniowe od [...] stycznia 2018 r. i wypłacał je z uwzględnieniem współczynnika świadczenia mieszkaniowego dla garnizonu [...]. Wypłatę świadczenia zakończono [...] marca 2019 r. z uwagi na zwolnienie strony z zawodowej służby wojskowej. Następnie w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania o wypłatę odprawy mieszkaniowej ustalono, że skarżący pełniąc służbę w Policji od [...] listopada 1998 r. do [...] stycznia 2014 r., na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] września 2010 r., otrzymał pomoc finansową w kwocie 8 338,00 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności, po utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wypłaty stronie odprawy mieszkaniowej, Dyrektor OR AMW wezwał skarżącego do zwrotu żądanej kwoty. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2019 r. zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie wypłaconego mu świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. w łącznej kwocie 9 900,00 zł. Korzystając z przysługującego środka zaskarżenia strona wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, że organ I instancji przesłał przedmiotową decyzję bezpośrednio na adres strony z pominięciem pełnomocnika. Z uwagi na naruszenie art. 40 § 2 Kpa decyzją Prezesa AMW z [...] marca 2020 r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z uchyleniem decyzji z [...] grudnia 2019 r. i koniecznością zakończenia wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego zwrotu nienależnego świadczenia mieszkaniowego, Dyrektor AMW w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. w łącznej kwocie 9 900,00 zł. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Prezesa AMW. W odwołaniu zarzucił decyzji organu I instancji rażące naruszenie: 1. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że żołnierzowi zawodowemu w służbie kontaktowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje prawo do świadczenia mieszkaniowego; 2. art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że żołnierzowi zawodowemu w służbie kontaktowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje prawo do zakwaterowania pomimo, że art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy wyłącza prawo do zakwaterowania wobec żołnierza, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), a nie na podstawie ustawy o Policji; 3. naruszenie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sytuacji strony doszło do nadpłaty świadczenia mieszkaniowego podczas, gdy w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. odwołujący się spełniał kryteria do przyznania mu prawa do zakwaterowania na okres pełnienia służby wojskowej, jednocześnie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych wyrażonych w art. 21 ust. 6 ww. ustawy; 4. naruszenie art. 8 Kpa wobec przeprowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa przez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego, w tym wydania rozstrzygnięcia w oparciu o normę prawną, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, jak również działania organu polegającego na wydaniu de facto dwóch decyzji co do tej samej sprawy, przy czym poinformowaniu strony o omyłkowym przesłaniu pierwszej decyzji po otrzymaniu odwołania strony, a następnie wydaniu nowej decyzji; 5. naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wyrażającą się w arbitralnym przyjęciu, że odwołującemu się w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. nie przysługiwało prawo do pobierania świadczenia mieszkaniowego, gdyż przed powołaniem do wojska w czasie pełnienia służby jako funkcjonariusz policji skorzystał z pomocy finansowej, a w konsekwencji powyższego stwierdzenie, że powstała nadpłata z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków; 6. naruszenie art. 107 § 3 Kpa wobec braku należytego uzasadnienia faktycznego, a zwłaszcza prawnego wydanej decyzji, w tym braku odniesienia się przez organ do argumentacji podniesionej przez stronę w piśmie z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie wyjaśnienia kwestii związanych z oświadczeniem organu, że decyzja z [...] grudnia 2019 r. nie jest już w obiegu prawnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zacytował treść art. 21 ust. 1, 2 i 6 ustawy o zakwaterowaniu. Stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy bezspornym jest, że skarżący, będąc funkcjonariuszem policji, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] września 2010 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Fakt ten stanowi - w świetle art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo ustalił, że wypłata skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie stronie nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Prezes AMW stwierdził, że skarżący pełniąc służbę w Policji skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji w formie wypłaty pomocy finansowej. Choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma bowiem zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy zakwaterowaniu - sam fakt otrzymania pomocy finansowej. A zatem uzyskanie przez odwołującego się, jako funkcjonariusza policji, pomocy finansowej należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w ww. przepisie, co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu określił zarówno sposoby realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji tego prawa. Kategoryczny jednak sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ww. ustawy "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Takie stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 690/19 z 18 września 2019 r. (dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych) oraz o sygn. akt II SA/Wa 2075/19 z 5 grudnia 2019 r. (niepublikowany). W ocenie Prezesa AMW, w świetle powyższego zaistniała negatywna przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu zobowiązywała organ I instancji do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez stronę kwoty 9 900,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. Odmienne rozstrzygnięcie w sprawie niż poprzez zobowiązanie do zwrotu świadczenia mieszkaniowego, byłoby nie tylko naruszeniem normy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, ale także normy prawa proceduralnego, tj. art. 8 § 2 Kpa, gdyż stanowiłoby odejście od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania w Agencji, spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bez uzasadnionej przyczyny. Pismem z [...] września 2020 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa AMW nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że: - żołnierzowi zawodowemu w służbie kontaktowej nie przysługuje prawo do świadczenia mieszkaniowego, jeżeli w przeszłości będąc funkcjonariuszem Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, pomimo, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy wyłącza prawo do zakwaterowania jedynie wobec żołnierza, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie na podstawie ustawy o Policji jak w przypadku skarżącego, - decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - sam fakt otrzymania pomocy finansowej, w sytuacji gdy takie założenie nie znajduje oparcia w treści powołanego przepisu, ani w dalszej części ustawy, przeciwnie ustawodawca wyraźnie wskazał, że dotyczy on pomocy finansowej wypłaconej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, - wsparcie państwa w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych może nastąpić tylko jeden raz, a co za tym idzie, żołnierz zawodowy, który uprzednio jako policjant skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie ma prawa do świadczenia mieszkaniowego, w sytuacji, gdy w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd przeciwny, a mianowicie, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 2439/14). II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7a § 1 w zw. z art. 81a § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP na niekorzyść skarżącego; 2. art. 8 Kpa wobec przeprowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa przez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego, w tym wydania rozstrzygnięcia w oparciu o nieuprawnione stosowanie wnioskowania per analogiam, odstępując od stosowania wykładni językowej przepisów na podstawie których wydano rozstrzygnięcie w sprawie; 3. art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wyrażającą się w arbitralnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do świadczenia mieszkaniowego, gdyż przed powołaniem do wojska w czasie pełnienia służby jako funkcjonariusz policji skorzystał z pomocy finansowej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków; 4. art. 107 § 3 Kpa wobec braku należytego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego wydanej decyzji, w tym braku odniesienia się przez organ do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, jej autor rozwinął ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, że art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu określa negatywne przesłanki realizacji "prawa do kwatery" przez żołnierzy, którzy wcześniej swe prawo zrealizowali i jakkolwiek ustawa odnosi realizację tego prawa do instytucji obowiązujących żołnierzy to jednak w sytuacji gdy żołnierzem staje się były funkcjonariusz, któremu Państwo prawo to zrealizowało w czasie pełnienia służby w innej niż wojskowa formacji mundurowej rodzi się wątpliwość czy treść art. 21 ust. 6 należy odczytywać dosłownie czy też w okolicznościach danej sprawy posłużyć się także innymi metodami wykładni, jeśli wynik wykładni językowej sprzeciwia się celowi ustawy. Celem zaś ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza w czasie pełnienia przez niego służby w miejscu jej pełnienia lub miejscowości pobliskiej a po służbie umożliwienie nabycia lokalu z bonifikatą (o ile już tego nie zrobił) bądź pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych przez wypłatę odprawy mieszkaniowej. Tak jak w czasie pełnienia służby żołnierzowi przysługuje jedna forma zakwaterowania, tak w kwestii docelowej realizacji "prawa do kwatery" przysługuje również jedna z dwóch alternatywnych form pomocy - rzeczowa lub finansowa. Podobnie jest w innych służbach mundurowych, gdzie Państwo ma obowiązek zakwaterować funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a jeśli nie ma takiej możliwości to wypłaca (na wniosek) pomoc finansową. Zmiana rodzaju pełnionej służby nie zmienia faktu, że dana osoba (w tym skarżący) prawo do lokalu ma zrealizowane przy udziale Państwa, zaś wielokrotna realizacja praw do lokalu tej samej osoby z racji pełnienia służby w różnych formacjach mundurowych, narusza normatywną spójność systemu prawnego w zakresie uprawnień do zakwaterowania i zdaniem organu stanowi także podstawę do odstępstwa od wykładni językowej jako jedynie właściwej. Odstępstwo takie jest dopuszczalne gdy zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do nieracjonalnych wniosków, sprzecznych z celem aktu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu u żołnierza, który jako były funkcjonariusz otrzymał gratyfikację pieniężną lub nabył lokal z bonifikatą w celu realizacji prawa do lokalu, niweczy zarówno prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu i wypłaty świadczenia mieszkaniowego, jak i prawo do odprawy mieszkaniowej. Jedynym wyjątkiem (art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu), jest prawo do miejsca internatowego (kwatery internatowej) z racji rotacyjnego charakteru służby. Organ odwoławczy wskazał, że sens art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wydaje się językowo jasny, ale też wątpliwy w skonfrontowaniu go z innym przepisami tej ustawy (art. 23 ust. 1,2,5,6,8,9, art. 41 ust. 2,3) czy ustawami poszczególnych służb mundurowych w zakresie celów tych regulacji związanych z zakwaterowaniem (art. 94, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji - Dz.U. 2020.360 tj..; art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - Dz.U.2019.1499; art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - Dz.U.2020.305; art. 108 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - Dz.U.2020.27; etc.) Zestawiając powyższe przepisy stwierdzić należy, że pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy cytowanych wyżej służb w miejsce przydziału lokalu mieszkalnego. Podobną rolę odgrywała pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy a obecnie odprawa mieszkaniowa. Co więcej, zarówno pomoc finansowa jaką otrzymują funkcjonariusze, jak i obecna odprawa mieszkaniowa dla żołnierzy (wcześniej ekwiwalent pieniężny i pomoc finansowa) mają ten sam charakter prawny - są to świadczenia wyjątkowe, jednorazowe i w zamian za przysługujący lokal mieszkalny. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że odmowa przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej nastąpiła na tej samej przesłance negatywnej - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (sprawa sądowo-administracyjna w toku - skarga kasacyjna strony od wyroku sygn. akt II SA/Wa 2769/19), Prezes AMW konsekwentnie uznał, że świadczenie mieszkaniowe wypłacone skarżącemu jako nienależne winno ulec zwrotowi. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy nie podzielił zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji i wskazał, że podobne wątpliwości co do zasadności oparcia się wyłącznie na wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu legły u podstaw wyroków: II SA/Wa 690/19; II SA/Wa 2488/19; II SA/Wa 479/18; II SA/Wa 1715/19; II SA/Wa 1775/19; II SA/Wa 2876/19; II SA/Wa 56/20; II SA/Wa 671/20; II SA/Wa 2201/20; II SA/Wa 2714/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa AMW utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora OR AMW zobowiązującą skarżącego do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. w łącznej kwocie 9 900 zł. W sprawie bezspornym jest, że skarżący w okresie od [...] listopada 1998 r. do [...] stycznia 2014 r. pełnił służbę w Policji, a następnie od [...] listopada 2017 r. do [...] marca 2019 r. był żołnierzem w służbie kontraktowej. Bezspornym pozostaje również, że skarżący w czasie pełnienia służby w Policji na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2010 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu - mając na uwadze jego uprzednią służbę w Policji i otrzymane w jej toku wsparcie finansowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych - przysługiwało w okresie pełnienia służby wojskowej od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2019 r. świadczenie mieszkaniowe. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: - przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej), - wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z ww. form zakwaterowania (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Odrębną kwestią pozostaje natomiast sama realizacja prawa do zakwaterowania, która to następuje w warunkach określonych przez przepisy prawa. W treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Tak więc, ustawodawca określił również przesłanki negatywne, których spełnienie pozbawia żołnierza zawodowego prawa do zakwaterowania oraz form zastępczych realizacji tego prawa. W niniejszej sprawie osią sporu pozostaje sposób w jaki należy odczytywać przesłankę negatywną zawartą w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten statuuje przesłanki, które winny wystąpić łącznie, aby żołnierzowi zawodowemu nie przysługiwało prawo do zakwaterowania, tj. 1) żołnierz zawodowy lub jego małżonek 2) otrzymał pomoc finansową do dnia 31 grudnia 1995 r. 3) na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Inaczej mówiąc, spornym pozostaje, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ww. ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, bowiem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36), a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Zauważyć bowiem należy, że po pierwsze skarżący otrzymując wsparcie finansowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych nie był żołnierzem, lecz funkcjonariuszem Policji, po drugie nie otrzymał pomocy finansowej do dnia 31 grudnia 1995 r., ale po tej dacie, tj. w dniu [...] września 2010 r., a nadto wsparcie finansowe nie zostało mu udzielone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10 poz. 36), lecz na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przede wszystkim jednak nie chodzi tu o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W związku z powyższym, w ocenie Sądu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania wobec skarżącego. Norma prawna zawarta w tym przepisie opisuje bowiem zupełnie inną sytuację, a jej adresatem nie pozostaje skarżący. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem skarżącego, że ocena prawna zaprezentowana przez Prezesa AMW, a wcześniej przez organ I instancji jest niezgodna z przepisami prawa. Zaskarżona decyzja narusza bowiem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez dokonanie wadliwej subsumcji tego przepisu. Wykładnia językowa wskazuje na to, że wskazana przez organy przesłanka negatywna nie ziściła się. W treści przepisu nie ma mowy ani o ustawie o Policji, ani o jakiejkolwiek innej ustawie regulującej kwestie związane z potrzebami mieszkaniowymi pozostałych służb mundurowych. Względy celowościowe nie mogą być zaś wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3328/21 (dostępny w bazie cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Nie jest oceną Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cytowanej ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Zgodzić się należy ze skarżącym, że nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż przepis art. 21 ust. 6 ww. ustawy obejmuje pięć punktów. Punkty 1, 2, 4 i 5 dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy żołnierz wcześniej zrealizował swe konkretne i specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej (a nie z generalnego prawa do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jako zbiorowej potrzeby formacji mundurowych). Są to swoiste instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Zaprezentowana przez organ odwoławczy ocena prawna skutkująca wadliwym przyjęciem pozbawionego podstawy prawnej przyznania i wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego wynika przede wszystkim z nieuprawnionego przyjęcia, że wsparcie państwa w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych może nastąpić tylko jeden raz, a co za tym idzie, żołnierz zawodowy, który uprzednio jako policjant skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie ma prawa ani do świadczenia mieszkaniowego. Zauważyć jednak należy, że ustawa o zakwaterowaniu nie reguluje zagadnienia prawa do zakwaterowania w ujęciu dotyczącym wszystkich beneficjentów zbiorowych potrzeb służb mundurowych. Nie formułuje też uniwersalnej zasady, że z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, czy to w życiu cywilnym, czy w toku służby, można skorzystać tylko raz. Nie można też na tle ww. ustawy bronić poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, że tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze źródeł publicznych, na próżno bowiem szukać w przepisach takiej zasady. Organy administracyjne nie mają zaś kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści. Okoliczność rozstrzygania tego rodzaju spraw w sposób wadliwy, całkowicie contra lege, w żaden sposób nie może powodować powstania utrwalonej, wiążącej prawnie jednostki praktyki, na którą organ odwoławczy powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie może ujść przy tym uwadze, że wypłata skarżącemu świadczenia mieszkaniowego nie stanowiła otrzymania przez niego przywileju finansowego po raz drugi z tego samego tytułu prawnego. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2010 r., skarżącemu została bowiem przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu na podstawie ustawy o Policji. W tamtym czasie skarżący nie pozostawał żołnierzem, wobec czego tytuły prawne benefitów pozostają różne. Nadto na uwagę zasługuje również okoliczność, co słusznie zauważył autor skargi, że sporny przepis w niezmienionym brzmieniu obowiązuje od lat. Trudno jest się więc zgodzić, że jego treść stanowi omyłkę ustawodawcy, którą należy sanować poprzez stosowanie analogii prawnych. Zaznaczyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 2439/14). Prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb. W związku z powyższym, należy podzielić pogląd skarżącego, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie zasługuje na aprobatę, bowiem w sposób arbitralny wypacza ono sens ustawy o zakwaterowaniu oraz ustawy o Policji, niesłusznie zobowiązując skarżącego do zwrotu należności z wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, wobec braku zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki negatywnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).