II SA/Wa 1938/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę

Decyzją z dnia [...] marca 2016r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję podjętą [...] listopada 2015r. znak: [...] którą odmówił U. O. przyznania renty w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą decyzję, wyrokiem z dnia [...] marca 2017r. wydanym w sprawie o sygn., akt II SA/Wa 704/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny nakazał organowi poczynienie ustaleń, czy przed datą powstania u ubezpieczonej całkowitej niezdolności do pracy, miała realną możliwość zatrudnienia. W ocenie Sądu szczególnie istotne winno być ustalenie, czy przed powstaniem owej całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały u strony symptomy choroby uniemożliwiające podjęcia zatrudnienia. Sąd nie zakwestionował zaś co do zasady wykładni przepisu art.83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2017r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję podjętą [...] listopada 2015r. znak: [...] którą odmówił U. O. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. W świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo trzeba wskazać, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podniósł, ze strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała ona wpływu. Zwrócono też uwagę na to, że z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z [...].07.2015 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u strony trwałą całkowitą niezdolność do pracy od [...].09.2011 r. Zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzono postępowanie orzecznicze. Orzeczeniem z [...].08.2017 r. lekarz orzecznik ZUS potwierdził istnienie u strony trwałej całkowitej niezdolności do pracy od [...].09.2011 r. oraz nie stwierdził długotrwałej niezdolności do pracy przed dniem [...].09.2011 r. Podniesiono, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że na przestrzeni 56 lat życia, udokumentowano 13 lat, 4 miesiące i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 4 lata, 1 miesiąc i 8 dni okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ podkreślił, ze zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2005 r. sygn. akt IOSK 764/05). Wyjaśniono, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 06.11.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1056/07). Wskazano też, że w okresie od [...].01.1994 r. do [...].08.2008 r. strona prowadziła działalność gospodarczą. Składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe opłaciła tylko do [...].01.2002 r., natomiast w okresie od [...].01.2002 r. do [...].08.2008 r. prowadziła działalność gospodarczą bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych. Decyzją Prezydenta Miasta [...] na własny wniosek została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej od [...].08.2008 r. Wyjaśniono, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prowadzenie działalności gospodarczej bez opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Świadome nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiająca nabycie świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia według organu wymaga, że zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok WSA z 24.01.2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/07 i wyrok WSA z 15.02.2008 r" sygn. akt II SA/Wa 2075/07). Zwrócono także uwagę na to, że w okresie od [...].08.2008 r. do [...].09.2009 r. strona nie wykonywała pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Według organu analiza akt sprawy nie wykazuje aby w wykazanej przerwie strona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u strony stwierdzona dopiero od [...].09.2011 r. Zatem przed tą datą nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. U.O. wywiodła do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. zarzucając jej naruszenie : 1) art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw prawnych i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku; b) nie odniesieniu się przez organ do wszystkich okoliczności podniesionych przez stronę, jak i zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r" sygn. akt II SA/Wa 704/16, w szczególności co do realnych możliwości świadczenia pracy przez skarżącą przed dniem [...] września 2011 r., 2) art. 77§l, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. 3) art. 83 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie świadczenia, podczas gdy skarżąca w sposób jednoznaczny i dostateczny wykazała wszystkie przesłanki warunkujące otrzymanie renty w drodze wyjątku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r., znak sprawy [...]; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że świadczenie z art. 83 powołanej ustawy nie jest wprawdzie świadczeniem socjalnym, jednakże brak niezbędnych środków utrzymania winien zostać wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie, bowiem wynika on z wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącej. Jednocześnie to właśnie stan zdrowia był przyczyną uniemożliwiającą skarżącej podjęcie zatrudnienia oraz ewentualne korzystanie ze świadczeń z ZUS uzyskiwanych w trybie zwykłym. Nadto w ocenie skarżącej, poczynione przez organ ustalenia w tymże zakresie, iż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, pozostają w sprzeczności z tezami zawartymi w wyroku, z dnia 24 marca 2017 r.. wydanym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazano bowiem, że "jako okoliczność szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę ". Tymczasem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, uzasadnienia upatruje w okoliczności, że w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] lipca 2017 r. ustalony został stan całkowitej niezdolności do pracy skarżącej od dnia [...] września 2011 r., a przed tą datą nie stwierdzono długotrwałej niezdolności do pracy. Pominięte zostało jednakże, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku, że "organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym (...). Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. " Z tego tez względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność realnej możliwości zatrudnienia przed dniem stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Co więcej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odniósł się i nie poczynił ustaleń w żadnej mierze w zakresie wpływu stanu zdrowa skarżącej przed datą stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy na obiektywnie istniejące możliwości zarobkowania. Tym samym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję uchybił ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z zasad prowadzenia postępowania oraz dokonał ustaleń nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 24 marca 2017r. [sygn. akt II SA/Wa 704/16] uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny nakazał zaś organowi poczynienie ustaleń, czy przed datą powstania u ubezpieczonej całkowitej niezdolności do pracy, miała realną możliwość zatrudnienia. W ocenie Sądu szczególnie istotne winno być ustalenie, czy przed powstaniem owej całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały u strony symptomy choroby uniemożliwiające podjęcia zatrudnienia. Sąd nie zakwestionował zaś co do zasady wykładni przepisu art.83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Analiza niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ ponownie rozpoznając sprawę zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z 24 marca 2017r. Dokonał ustaleń faktycznych w zakresie oznaczonym przez Sąd. Zwrócił się bowiem do lekarza orzecznika ZUS, aby ten organ wypowiedział się w kwestiach natury medycznej, które legły u podstaw w/powołanego wyroku. W tym miejscu należy wskazać, iż biorąc pod uwagę kierunek postępowania dowodowego, jaki zgodnie z omawianymi wytycznymi Sądu winien był obrać organ, zwrócenie się o opinię do lekarza orzecznika, było ze wszech miar prawidłowe i zasadne. Okolicznością nie wymagającą dowodu jest przecież to, ze sam organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną z zakresu medycyny, umożliwiającą mu dokonanie oceny stanu zdrowia strony. Wiedzę tę posiada zaś z całą pewnością lekarz orzecznik, działający w niniejszym postępowaniu na zasadach quasi biegłego. Z wydanego w sprawie w dniu [...] sierpnia 2017r. orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika zaś, iż nie dopatrzono się żadnych danych na istnienie długotrwałej niezdolności do pracy strony, przed dniem powstania u niej całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczenie to w dniu rozstrzygania sprawy przez organ, miało już charakter ostateczny. To zaś sprawiało, że organ przy wydawaniu decyzji, był nim związany. W świetle treści w/powołanego orzeczenia lekarza orzecznika, organ miał podstawy ku temu, aby wydać skarżoną decyzję. Poprawnie bowiem wywiódł, czego nie zakwestionował Sąd rozpoznający już sprawę skarżącej, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne czy rentowe stanowi wypadkową okresu przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma to, czy okres czasu przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia. W sytuacji zaś, gdy staż pracy jest nieadekwatnie krótki do wieku wnioskodawcy, ustalenia wymaga to, czy brak wypracowania odpowiednio długiego okresu składkowego, był spowodowany okolicznościami szczególnymi. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, iż wnioskodawczyni, na 56 lat życia wypracowała jedynie 13 lat, 4 miesiące i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych, oraz 4 lata 1 miesiąc i 8 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Okolicznością nie wymagającą dowodu jest więc to, że okres pozostawania przez stronę w zatrudnieniu był nieadekwatnie krótki w stosunku do wieku. W świetle powyższego należało wyjaśnić, czy strona wykazała istnienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej wypracowania stażu pracy stosownego do wieku. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążał stronę dochodzącą przedmiotowego świadczenia. Tylko bowiem strona mogła dysponować wiedzą na temat tego, czy w jej życiu istniały szczególne przeszkody, które uniemożliwiały podejmowanie zatrudnienia. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do konkluzji, ze nie udowodniono istnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających wypracowanie okresów składkowych o długości adekwatnej do wieku wnioskodawczyni. W szczególności, za taką okoliczność nie może być uznane zdarzenie, polegające na stwierdzeniu całkowitej niezdolność do pracy. Ta okoliczność zaistniała bowiem dopiero w 2015r. więc nie uzasadnia, niewypracowania w przeszłości odpowiednio długiego stażu pracy. Strona nie dostarczyła zaś lekarzowi – orzecznikowi ZUS dowodów, mogących świadczyć o istnieniu wcześniejszej niemożliwości wykonywania zatrudnienia. Reasumując, należało uznać, że istniały w sprawie przesłanki uzasadniające tezę zaprezentowaną przez organ w skarżonej decyzji, iż przyznanie dochodzonego świadczenia stanowiłoby nadużycie w stosunku do innych osób ubezpieczonych, które przez dużo dłuższy okres wypracowywały składki z których składa się Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).