II SA/Wa 1932/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2387 z późn zm), w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz poprzedzające nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie zwolnienia E. S. ze służby z dniem [...] lipca 2019 r. Szef ABW w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. w Delegaturze ABW w [...] została sporządzona notatka służbowa z której wynika, że E. S. posiada pełną wysługę emerytalną, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2387 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o ABW oraz AW", w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288) - zwanej dalej "ustawą emerytalną". Dyrektor Delegatury ABW w [...], będąc odpowiedzialnym za prowadzenie w imieniu Szefa ABW polityki kadrowej w podległej mu jednostce organizacyjnej, po przeprowadzeniu okresowej analizy zasobów kadrowych Delegatury ABW w [...], wystąpił do Dyrektora Biura [...] ABW z wnioskiem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zwolnienie E. S. ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku kierownik jednostki organizacyjnej wskazał, że na podstawie przeprowadzonego przeglądu kadr, dostrzegł konieczność dokonania zmian w sferze stosunku służbowego ww. funkcjonariusza. Podkreślił ponadto, że z definicji stosunku służbowego wynika bezpośrednio konieczność podporządkowania się funkcjonariusza szczególnej dyscyplinie służbowej, rozumiana w przedmiotowej sprawie jako świadomość i gotowość do podporządkowania się decyzji organu wobec zaistnienia przesłanki zwolnienia ze służby w trybie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. W dniu [...] kwietnia 2019 r. E. S. zapoznała się z powyższym wnioskiem personalnym Dyrektora Delegatury ABW w [...] oraz z notatką służbową z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak również otrzymała kopię tych dokumentów. Do dnia wydania niniejszego rozkazu personalnego ww. funkcjonariusz nie zgłosił uwag ani do treści notatki służbowej, ani do treści wniosku personalnego. Zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych. Przesłanka "nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze" oceniana jest indywidualnie w każdej sprawie w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza, a do zwolnienia ze służby wystarczy sam fakt zaistnienia tej przesłanki. Natomiast decyzja podejmowania na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania. Specyfika służb mundurowych wymaga, by funkcjonariusz po stosunkowo długim okresie służby przeszedł na emeryturę, a ustawodawca może wprowadzić pewne ograniczenia, z czego powinien zdawać sobie sprawę funkcjonariusz, który decyduje się świadomie na podjęcie służby. Stosunek służbowy funkcjonariusza ABW cechuje ponadprzeciętna trwałość przejawiająca się w możliwości jego rozwiązania jedynie w przypadkach ściśle określonych w ustawie o ABW oraz AW. Ustawodawca podzielił przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ABW na dwie kategorie: obligatoryjne określone co do zasady w art. 60 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW i fakultatywne określone co do zasady w art. 60 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Podjęcie decyzji o rozwiązaniu, stosunku służbowego w oparciu o przesłankę fakultatywną mieści się w granicach uznania administracyjnego, czyli swobodnej oceny okoliczności faktycznych, które mają wpływ na sprawność realizacji zadań postawionych przed kierowanym przez niego urzędem. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zgodnie z którym rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej musi mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Interes społeczny, tożsamy z interesem służby wymaga dokonywania przez kierowników jednostek organizacyjnych ABW okresowych przeglądów kadrowych mających na celu ustalenie, czy struktura zatrudnienia w jednostce jest optymalna i pozwala na prawidłową realizację zadań określonych w art. 5 ustawy o ABW oraz AW. Skutkami przeglądu kadrowego są zmiany w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy danej jednostki organizacyjnej ABW, sprowadzające się do zmiany stanowiska służbowego funkcjonariusza, komórki bądź jednostki organizacyjnej, w której pełni on służbę a niekiedy również do rozwiązania stosunku służbowego, o ile taką możliwość dopuszczają przepisy ustawy o ABW oraz AW. Powyższe zmiany mogą być związane nie tylko ze sposobem realizacji przez funkcjonariuszy ich zadań służbowych, ale również z oceną ich dalszego funkcjonowania w strukturach ABW, wynikającą ze zmian o charakterze ustrojowym, wprowadzanych przez ustawodawcę. Należy zauważyć, że w ramach dokonanego przeglądu ustalono, że strona pełniła służbę w organach, o których mowa w art. 13b ustawy emerytalnej. Powyższe powoduje, że na podstawie ww. przepisów jest ona funkcjonariuszem, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Ograniczenia nakładane przez ustawodawcę, wiążą się niewątpliwie z oceną dalszej możliwości współpracy ABW z funkcjonariuszami, którzy w swojej dotychczasowej karierze pełnili służbę w jednostkach, o których mowa w ww. przepisie. W związku z powyższym, w ocenie Szefa ABW, należy dokonać również takiego odświeżenia kadry funkcjonariuszy pełniących służbę w ABW, aby nie było już w niej funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego lub w jednostkach Służby Bezpieczeństwa. ABW stara się dostosować zarówno organizacyjnie, jak i kadrowo do dynamicznie zmieniających się wyzwań XXI wieku. Dlatego funkcjonariusze, którzy dopiero rozpoczynają służbę powinni mieć świadomość, że w ABW następuje proces konsekwentnego odcinania się od czasów, które w sferze kadrowej przejawiają się obecnością funkcjonariuszy, którzy przed 1 sierpnia 1990 r. pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego lub w SB. Powyższe pozostaje w granicy przypisanego Szefowi ABW upoważnienia, by w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań prowadzić taki dobór kadry, aby mogła ona skutecznie je realizować, przy jednoczesnym zapewnieniu przez ustawodawcę funkcjonariuszowi prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia wysługi emerytalnej. Powyższa okoliczność, jako sama w sobie, nie stanowi bezpośredniej przesłanki uzasadniającej rozwiązanie stosunku służbowego, ale musi być rozpatrywana łącznie przy ustalaniu zasadności zwolnienia ww. ze służby. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o ABW oraz AW a także ustawy emerytalnej przewidują dla funkcjonariuszy ABW niespotykany w przypadku innych zawodów (poza funkcjonariuszami innych służb, żołnierzami zawodowymi, sędziami oraz prokuratorami) zakres świadczeń o charakterze socjalnym, rekompensujących niedogodności wynikające z pełnienia służby oraz zabezpieczających byt funkcjonariusza po rozwiązaniu z nim stosunku służbowego. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariusz zwolniony m.in. na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy otrzymuje: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe; 3) zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, ze środków Agencji; 4) zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania dla siebie, małżonka oraz dzieci pozostających na jego utrzymaniu oraz zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych; 5) niewykorzystane w danym roku świadczenia pieniężne przysługujące stosownie do przepisów wydanych na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Ponadto zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Bezpośrednio po rozwiązaniu stosunku służbowego strona otrzyma jednorazowo kwotę kilkudziesięciu tysięcy złotych z tytułu należnej odprawy i innych świadczeń o charakterze pieniężnym. Poza tym przez rok po zwolnieniu ze służby będzie mogła pobierać tzw. świadczenie roczne odpowiadające wysokości ostatnio otrzymywanego uposażenia. Po tym okresie funkcjonariusz będzie mogła przejść na zaopatrzenie emerytalne. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po zapoznaniu z treścią wniosku personalnego Dyrektora Delegatury ABW w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz dokonaniu analizy przedstawionych przez kierownika jednostki dokumentów i argumentów w kontekście obowiązujących regulacji prawnych, uznał za zasadne rozwiązanie stosunku służbowego z E. S. W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przedstawiona w ww. wniosku personalnym propozycja rozstrzygnięcia została sformułowana w oparciu o racjonalną i optymalną analizę zasobów kadrowych w ramach przyznanych dyrektorom delegatur kompetencji w zakresie kształtowaniu polityki kadrowej w podległych jednostkach organizacyjnych. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dn. 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, bowiem nie istnieją żądne faktyczne przeszkody ku temu by skarżąca pełniła służbę w dalszym ciągu; 2. art. 13c pkt 1 ustawy emerytalnej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie służby skarżącej za służbę na rzecz totalitarnego państwa; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym zaniechanie wyjaśnienia zarówno stanu faktycznego jak i prawnego co do całości wydanej decyzji; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu decyzyj do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Szefa ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawą prawną zwolnienia skarżącej ze służby w ABW stanowi art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2387 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych. Z literalnej wykładni art. 60 ust. 2 pkt 4 wynika, że nabycie prawa do emerytury w pełnym wymiarze jest jedyną przesłanką, od której ustawodawca uzależnił możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na tej podstawie prawnej. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżąca w dacie zwolnienia ze służby w ABW posiadała prawo do emerytury w pełnym wymiarze. Na taką ocenę uprawnień emerytalnych skarżącej pozostaje bez wpływu okoliczność, iż skarżąca od dnia 16 września 1989 r. w pełniła służbę w komórce wchodzącej w skład Służby Bezpieczeństwa, która to służba nie może zostać zakwalifikowana do okresu służby, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Analizując tą ostatnią kwestię, zwrócić należy uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 236/13 dokonał wykładni zwrotu "nabycia praw do emerytury w pełnym wymiarze" użytego w przepisie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW. NSA podkreślił, że "przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) nie mogą być zastosowane przy decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z powodu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, z późn. zm.; dalej: ustawa emerytalna) każdy funkcjonariusz nabywa prawa do emerytury po 15 latach służby. Wysokość świadczenia ustalana jest natomiast według odmiennych zasad dla różnych, ze względu na lata służby, grup funkcjonariuszy. Zwolnienie funkcjonariusza z tytułu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), powinno być utożsamiane z okresem 15 lat służby funkcjonariusza, a nie jest ono powiązane z wysokością świadczenia, które zostanie przyznane funkcjonariuszowi po 15 latach służby. W tym wypadku przepisy art. 15-15b ustawy emerytalnej, określające sposób obliczania wysokości świadczeń, nie mają wpływu na obliczanie lat służby. Przepisy te bowiem stanowią jedynie o wysokości świadczenia za okres służby wynikający z art. 12 ustawy emerytalnej." Analogiczne rozumowanie należy, zdaniem Sądu, przeprowadzić na gruncie ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). W tej sytuacji uznać należy, iż organ był uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie wobec skarżącej przepisu art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Organ, w ocenie Sądu, rozważył też w sposób należyty zarówno interes prywatny skarżącej, jak i interes publicznoprawny Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uznając, iż w interesie służby jest, by funkcjonariusze którzy uzyskali już prawo do emerytury w pełnym wymiarze, a jednocześnie pozostawali w służbie przed dniem 1 sierpnia 1990 r. w organach, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zostali zwolnieni z tej służby. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Sąd nie jest uprawniony do kontroli decyzji organu z punktu widzenia ich słuszności lub celowości a do tego sprowadzałoby się rozważanie kwestii podniesionych w zarzutach skargi, takich jak np. wcześniejsza wiedza organu o służbie skarżącej w Służbie Bezpieczeństwa. Zarzuty skargi, które poruszają te kwestie nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu organ swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnił. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu jest oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy i nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.