II SA/Wa 1924/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto złotych) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 89 ust. 3, ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.o, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]; zwanej dalej "szkołą w [...]". W uchwale wskazano, że uczniom z obwodu likwidowanej szkoły organ prowadzący zapewni możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] funkcjonującej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]; zwanej dalej "szkołą w [...]". W uchwale zobowiązano i upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w tym do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o opinię w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że szkoła w [...] jest jedną z dwóch najmniej licznych szkół prowadzonych przez Gminę [...], a prognozy demograficzne dla obwodu szkoły wskazują, że sytuacja ta nie ulegnie istotnej zmianie przez najbliższe lata, mogąc ulec pogorszeniu. Rada Miejska zadeklarowała, że zapewni uczniom likwidowanej szkoły dowóz i opiekę w czasie dowozu do szkoły w [...]. Zdaniem Rady Miejskiej, w szkole z małolicznymi oddziałami zatrudnienie kadry pedagogicznej ze względów ekonomicznych jest nieracjonalne i nie daje możliwości wykorzystania potencjału nauczycieli. Rada Miejska podniosła, że mała liczebność klas, niekorzystne dane demograficzne dla obwodu szkoły w [...] oraz preferencje rodziców co do wyboru szkół innych niż obwodowa, nie rokują możliwości utrzymania tak małej i kosztownej szkoły w sytuacji, gdy gmina musi bilansować wydatki bieżące z dochodami bieżącymi w obliczu wzrastających kosztów utrzymania szkół, wskazując, że od 2015 r. Gmina [...] dokonywała zmian w sieci szkół i przedszkoli. Rada Miejska zapewniła, że warunki w jakich mieliby uczyć się uczniowie po likwidacji szkoły w [...] nie uległyby pogorszeniu, a liczebność oddziałów w szkole w [...] nie zwiększyłaby się znacząco. Ponadto Rada podała, że po oszacowaniu potrzeb i możliwości, pracownikom likwidowanej szkoły zostanie zapewnione zatrudnienie w innych placówkach oświatowych. Rada Miejska podniosła również, że w trakcie prowadzonych konsultacji społecznych przedstawiciele rodziców uczniów szkoły w [...] wyrazili wolę, aby w [...] nadal funkcjonowała szkoła podstawowa, lecz co do jej ostatecznej formy rodzice mieli wypowiedzieć się w późniejszym terminie. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w [...] z [...] sierpnia 2020 r., dołączając do wniosku ww. uchwałę Rady Miejskiej w [...] wraz z uzasadnieniem oraz deklarację dotyczącą zawiadomienia wszystkich rodziców uczniów ww. szkoły w ustawowym terminie. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2020 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Pismem z [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł, za pośrednictwem Kuratora, zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Kurator Oświaty, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu materiału dowodowego w ramach przeprowadzonych oględzin budynków obu szkół, postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Na podstawie przeprowadzonych oględzin Kurator stwierdził, że szkoła w [...] zapewnia uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole i jej najbliższym otoczeniu. Zdaniem Kuratora, szkoła w [...] nie jest przygotowana na przyjęcie uczniów szkoły w [...] i dzieci z jej oddziału przedszkolnego. Wskazał, że szkoła w [...] dysponuje niepełnowymiarową salą gimnastyczną, podczas gdy szkoła w [...] posiada pełnowymiarową salę gimnastyczną oraz dobrą infrastrukturę i potencjał rozwojowy, który przy poprawie zarządzania szkołą może być rozwijany z sukcesem. Ponadto Kurator odnotował, że sale lekcyjne w szkole w [...] mają zbyt małe powierzchnie dla liczebności klas powyżej 20 uczniów i wskazał, że ustawienie w salach więcej niż 10 ławek uniemożliwi swobodne przemieszczanie się uczniów. Zdaniem Kuratora, w sytuacji zagrożenia epidemicznego zasadne jest funkcjonowanie w gminach szkół o liczebności mniejszej niż 20 uczniów. W ocenie organu pierwszej instancji, za pozostawieniem szkoły w [...] przemawia również stabilna liczba urodzeń w jej obwodzie w latach 2012-2019. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę argumentów ekonomicznych Kurator stwierdził, że optymalizacja wydatków na oświatę nie powinna sprowadzać się do likwidacji szkoły. W ocenie Kuratora, wskazana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] inicjatywa utworzenia, po planowanej likwidacji, niepublicznej szkoły podstawowej w [...] potwierdza zapotrzebowanie na funkcjonowanie szkoły podstawowej w tej miejscowości. Takie działania, jak: efektywna promocja szkoły, wprowadzenie dodatkowej oferty edukacyjnej, zadbanie o to, aby rodzice zapisywali dzieci do szkoły obwodowej, przyczyniłyby się do zwiększenia liczebności klas, a tym samym kwoty subwencji na prowadzenie szkoły w [...]. Kurator zwrócił także uwagę na fakt, że wyniki uczniów szkoły w [...] z egzaminu ósmoklasisty w roku 2019/2020 były wyższe lub równe wynikom uczniów szkoły w [...]. Zdaniem Kuratora, mniejsza liczebność oddziałów w likwidowanej szkole korzystnie wpłynie na utrzymanie dobrej jakości kształcenia. Wskazał ponadto, że zamiarom Gminy [...] sprzeciwiają się rodzice uczniów uczęszczających do szkoły w [...] oraz mieszkańcy [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zmianę opinii na pozytywną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia i wydania opinii. Minister, po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów i materiału dowodowego, postanowił podtrzymać zaskarżone postanowienie Kuratora wyrażające negatywną opinię w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły w [...]. Minister ponownie przeanalizował argumenty merytoryczne dotyczące likwidacji szkoły w [...], zwracając uwagę na warunki nauki uczniów po planowanych zmianach. Zaznaczył, że rolą Ministra, jak i Kuratora była ocena podjętego przez gminę zamiaru zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki w związku z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Odnosząc się do kwestii oceny obecnych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów szkoły w [...] oraz warunków nauki po planowanych zmianach, Minister, na podstawie protokołu oględzin budynku szkoły w [...] przeprowadzonych [...] czerwca 2020 r. stwierdził, że budynek szkoły jest w części jedno lub dwukondygnacyjny, w części podpiwniczony, z dwiema klatkami schodowym. Na parterze znajdują się: 4 sale lekcyjne, kuchnia, toalety, szatnie, pomieszczenia gospodarcze, natomiast na piętrze znajdują się 2 sale lekcyjne, pracownia komputerowa z 14 komputerami stacjonarnymi, sala oddziału przedszkolnego, biblioteka, toalety, pomieszczenia administracyjne. Szkoła dysponuje halą sportową (na parterze; sala gimnastyczna, sala zabaw, szatnie dla dziewcząt i chłopców z węzłami sanitarnymi, toalety, pokój nauczycieli wychowania fizycznego, gabinet pielęgniarki, magazyn; na piętrze; pracownia przedmiotowa i pomieszczenia techniczne). Dwie sale lekcyjne wyposażone są w monitory interaktywne, dwie kolejne w tablice interaktywne z projektorami. W szkole jest dostęp do szybkiego Internetu i sieci Wi-Fi. Z dokumentacji sprawy wynika, że przeglądy techniczne budynku i badania wymagane przepisami prawa są aktualne i nie zawierają uwag. Na terenie szkoły znajduje się boisko do piłki nożnej, boisko do piłki siatkowej, bieżnia oraz plac zabaw. System Informacji Oświatowej (dalej "SIO") wskazuje, że w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły w [...] uczęszczało 58 uczniów, w tym do oddziału przedszkolnego 10 dzieci, do klas I-VIII – 48 uczniów (klasa I – 8 uczniów, klasa II – brak uczniów, klasa III — brak uczniów, klasa IV – 5 uczniów, klasa V – 9 uczniów, klasa VI – 9 uczniów, klasa VII – 5 uczniów, klasa VIII – 12 uczniów. Protokół oględzin Szkoły Podstawowej w [...] przeprowadzonych [...] czerwca 2020 r. wykazał, że budynek szkoły jest dwukondygnacyjny, po gruntownej termomodernizacji przeprowadzonej w 2017 r. oraz remontach wykonanych w latach 2015, 2018 i 2019. W budynku szkoły znajdują się: 2 sale dla dzieci przedszkolnych, 3 sale edukacji wczesnoszkolnej, 4 sale lekcyjne (przyrodnicza, matematyczna, komputerowa/fizyczna, biologiczno-chemiczna), niepełnowymiarowa sala gimnastyczna (68,4 m2), magazynek sportowy, biblioteka, kuchnia, w której przygotowywane są posiłki dla uczniów, stołówka, szatnie, toalety, pomieszczenia administracyjne i gospodarcze. W każdej sali jest dostęp do szybkiego Internetu i tablice interaktywne. W salach lekcyjnych znajdują się szafki dla uczniów na podręczniki i przybory, natomiast w salach edukacji wczesnoszkolnej – dywaniki. Pracownia komputerowa wyposażana jest w 15 laptopów. Ponadto na wyposażeniu szkoły znajdują się m.in. laptopy, tablety, urządzenie zobrazowania wielkoformatowego 65, urządzenia do wykonywania pomiarów na zajęciach fizyki i chemii, mikroskopy, preparaty, lupy, fantomy, defibrylator, oprogramowanie multimedialne do przedmiotów matematyczno-przyrodniczych. Przeglądy techniczne budynku i badania wymagane przepisami prawa były aktualne i nie zawierały uwag. Na terenie szkoły znajduje się boisko do piłki nożnej, boisko do piłki siatkowej, plac zabaw, tereny zielone dla dzieci oraz parking. Obok szkoły usytuowane jest Centrum Promocji i Rekreacji w [...], gdzie odbywają się uroczystości szkolne oraz zajęcia rekreacyjne i pozaszkolne. Według danych z SIO, w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły w [...] uczęszczało 108 uczniów, w tym do oddziału przedszkolnego 17 dzieci, do klas I-VIII – 91 uczniów (klasa I – 14 uczniów, klasa II – 13 uczniów, klasa III – 10 uczniów, klasa IV – brak uczniów, klasa V – 12 uczniów, klasa VI – 14 uczniów, klasa VII –15 uczniów, klasa VIII – 13 uczniów). W skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, do którego należy szkoła w [...], wchodziło również Przedszkole Publiczne, do którego w roku szkolnym 2019/2020 uczęszczało 25 dzieci. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podniósł, że w trakcie oględzin ww. szkoły materiał dowodowy poddany ocenie był tendencyjny i nieobiektywny, wskazując jednocześnie, że w budynku szkoły w [...] przeprowadzono gruntowną termomodernizację, a odnowione pomieszczenia szkolne, w tym korytarze, wyposażone zaplecze kuchenne ze stołówką, pomieszczenia przedszkolne z zapleczem sanitarnym, biblioteka, tworzą lepsze warunki do efektywnej nauki niż oferta likwidowanej szkoły. W ocenie Burmistrza, pracownie przedmiotowe wyposażane w ciągu ostatnich dwóch lat w najnowocześniejszy sprzęt elektroniczny oraz pomoce do pracowni chemicznej, fizycznej, matematycznej i biologicznej o łącznej wartości 300 000 zł determinują jakość oferty szkolnej tej jednostki. Nie ujmując warunkom lokalowo-dydaktycznym szkoły w [...], Minister stwierdził, że obie szkoły, zarówno przeznaczona do likwidacji szkoła w [...], jak i szkoła w [...], dysponują warunkami lokalowymi dostosowanymi do potrzeb danej szkoły i zapewniają warunki do właściwej realizacji podstawy programowej. Uznał, że warunki lokalowo-dydaktyczne w szkole w [...] nie stanowią przesłanki uzasadniającej jej likwidację, wskazując, że gdyby doszło do planowanego przekształcenia i przeniesienia uczniów do szkoły w [...], warunki lokalowe tej drugiej byłyby niewystarczające do nauczania w systemie jednozmianowym. Z materiału dowodowego wynika, że szkoła w [...] dysponuje 10 pomieszczeniami dydaktycznymi (2 sale oddziałów przedszkolnych, 3 sale edukacji wczesnoszkolnej, 4 sale lekcyjne, niepełnowymiarowa sala gimnastyczna). Według danych z SIO, w roku szkolnym 2020/2021 do klas I-VIII szkoły w [...] uczęszczało 43 uczniów (klasa I – 4 uczniów, klasa II – 8 uczniów, klasa III – brak uczniów, klasa IV – brak uczniów, klasa V – 5 uczniów, klasa VI – 11 uczniów, klasa VII – 10 uczniów, klasa VIII – 5 uczniów) oraz 15 dzieci oddziału przedszkolnego. Do szkoły w [...] w roku szkolnym 2020/2021 uczęszczało 89 uczniów klas l-VIII (klasa I – 8 uczniów, klasa II – 14 uczniów, klasa III – 14, klasa IV – 10, klasa V – brak uczniów, klasa VI – 14 uczniów, klasa VII – 14 uczniów, klasa VIII – 15 uczniów) oraz 21 dzieci oddziału przedszkolnego. Gdyby doszło do likwidacji szkoły w [...] i przeniesienia uczniów do szkoły w [...], liczba uczniów w tej drugiej wynosiłaby odpowiednio: 36 dzieci w 2 oddziałach przedszkolnych, 132 uczniów w 8 oddziałach klas I-VIII (klasa I – 12 uczniów, klasa II – 22 uczniów, klasa III – 14 uczniów, klasa IV – 10 uczniów, klasa V – 5 uczniów, klasa VI – 25 uczniów, klasa VII – 24 uczniów, klasa VIII – 20 uczniów). Ponadto w budynku szkoły w [...] funkcjonuje Publiczne Przedszkole, do którego w roku szkolnym 2020/2021 uczęszczało 24 dzieci. Gdyby doszło do planowanej likwidacji szkoły w [...] i przeniesienia uczniów do szkoły w [...], w roku szkolnym 2020/2021 w budynku szkoły w [...] funkcjonowałoby 11 oddziałów, w tym 1 oddział przedszkola, 2 oddziały przedszkolne i 8 oddziałów klas l-VIII. W związku z tym w roku szkolnym 2020/2021 do nauczania w systemie jednozmianowym potrzebnych byłoby co najmniej 11 pomieszczeń dydaktycznych (po jednej sali dla każdego oddziału), natomiast szkoła dysponuje 10 pomieszczeniami dydaktycznymi. Z tych też względów Minister nie podzielił stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy [...], że warunki, w jakich będą uczyć się uczniowie po likwidacji szkoły w [...] nie ulegną pogorszeniu. Zdaniem Ministra, przeniesienie uczniów ze Szkoły Podstawowej w [...] do Szkoły Podstawowej w [...] oznaczałoby pogorszenie warunków nauki nie tylko dla uczniów likwidowanej szkoły, ale i dla uczniów szkoły w [...] z uwagi na niewystarczające warunki lokalowe do nauczania w systemie jednozmianowym. W zażaleniu Burmistrz Miasta i Gminy [...] podał, że w październiku 2021 r. planowane jest zakończenie budowy pełnowymiarowej sali gimnastycznej przy szkole w [...], co stanowić będzie dopełnienie infrastruktury szkoły podstawowej gwarantujące atrakcyjne zaplecze edukacyjne. Minister nie zakwestionował tego, wskazując, że decyzja gminy jest co najmniej przedwczesna, ponieważ na dzień planowanej likwidacji baza lokalowa szkoły w [...] jest niewystarczająca do zapewnienia uczniom obu szkół nauczania w systemie jednozmianowym. W odniesieniu do kwestii przywołania przez Kuratora w zaskarżonym postanowieniu ustaleń zawartych w raporcie pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli z [...] kwietnia 2015 r. (w: "Zapewnienie bezpieczeństwa i higieny uczenia się w szkołach publicznych") w kontekście powierzchni sal dydaktycznych w szkole w [...], Minister wskazał, że przepisy prawa oświatowego, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604), nie określają minimalnej powierzchni jaka ma być zapewniona dla ucznia w sali lekcyjnej. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu uczniów w szkole jest obowiązkiem dyrektora szkoły. Minister zauważył, że regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502) przeciwdziałają nadmiernej liczebności klas szkolnych poprzez określenie maksymalnej dopuszczalnej liczby uczniów w oddziale klasowym I-III szkoły podstawowej czy oddziale szkoły specjalnej. Minister wskazał także, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2020 r. poz. 1520) określa, że lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, powinien spełniać warunek minimalnej powierzchni na dziecko w wieku przedszkolnym. Jednocześnie Minister podkreślił, że w szkole podstawowej dzieci powinny mieć zapewnione warunki dostosowane do swoich rozwojowych potrzeb. W świetle powyższego, Minister stwierdził, że wprawdzie w przepisach nie określono konkretnej powierzchni wymaganej w szkołach podstawowych, także ze względu na przewidywaną trudność w dostosowaniu się organów prowadzących do nich, ale analogicznie do wprowadzanych kolejno rozwiązań związanych z zapewnieniem warunków do nauki i opieki, także warunki nauki uczniów w szkole podstawowej, w tym powierzchnia przypadająca na jednego ucznia w sali lekcyjnej, czy korytarzach szkolnych, nie powinny przynajmniej ulegać pogorszeniu. Minister zauważył, że nadmierne zagęszczenie klas nie sprzyja efektywnej pracy umysłowej, dlatego kwestia ta nie powinna być pomijana przez Gminę [...] w kontekście podejmowanych w przyszłości działań wobec szkoły w [...]. Odnosząc się do kwestii rekomendowanej przez Kuratora, ze względu na sytuację zagrożenia epidemicznego, liczebności oddziałów (nie większej niż 20), Minister wskazał, że podstawy prawne i wytyczne przeciwepidemiczne ustala Minister Edukacji i Nauki wspólnie z Ministrem Zdrowia i Głównym Inspektorem Sanitarnym, a w przypadku dotyczącym organizacji i przeprowadzania egzaminów zewnętrznych we współpracy z dyrektorem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. W odniesieniu do aspektu demograficznego wskazanego jako główna przesłanka likwidacji szkoły w [...], Minister podniósł, że z dokumentacji sprawy wynika, iż liczba urodzeń w obwodzie tej szkoły w latach 2012-2019 wynosiła odpowiednio: 2012 r. – 9 dzieci, 2013 r. – 8 dzieci, 2014 r. – 9 dzieci, 2015 r. – 8 dzieci, 2016 r. – 8 dzieci, 2017 r. – 12 dzieci, 2018 r. – 10 dzieci, 2019 r. – 10 dzieci. Minister dostrzegł, że choć w analizowanym okresie liczba urodzeń jest niewielka, to należy brać pod uwagę stabilną sytuację demograficzną w obwodzie likwidowanej szkoły. Z analizowanych danych wynika, że do roku szkolnego 2026/2027 liczba dzieci uprawnionych do podjęcia nauki w klasie pierwszej w szkole w [...] utrzyma się na podobnym poziomie i będzie równa lub wyższa niż w bieżącym roku szkolnym. Minister zwrócił także uwagę na fakt, iż liczba dzieci w wieku 7-14 lat zamieszkujących na obszarze wiejskim gminy wiejsko-miejskiej [...] w okresie od 2010 r. do 2019 r. choć malała do 2016 r., to od 2017 r. utrzymuje się na podobnym poziomie z nieznaczną tendencją wzrostową. W ocenie Ministra, zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest co najmniej przedwczesny z uwagi na analizy demograficzne, które wskazują na stabilną sytuację demograficzną w obwodzie szkoły w analizowanym okresie. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podniósł, że podstawą działań zmierzających do likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] są decyzje rodziców co do wyboru szkoły podstawowej dla swoich dzieci. Ponadto podał, że wskaźnik procentowy wybierających szkołę obwodową ma tendencję malejącą (rok szkolny 2016/2017 – 73%, 2017/2018 – 64%, 2018/2019 – 67%, 2019/2020 – 62%). Z przywołanych danych Minister wywnioskował, że w analizowanym okresie średnio 66,5% uczniów zamieszkujących w obwodzie szkoły w [...] uczęszczało do szkoły obwodowej. Wskaźnik procentowy wybierających szkołę obwodową był różny, lecz nie wskazywał, jak podał Burmistrz, wyraźnego trendu. Minister dostrzegł, że nie wszyscy uczniowie zamieszkujący w obwodzie szkoły w [...] uczęszczają do szkoły obwodowej i wskazał, że uczniowie powinni mieć zapewnione kształcenie w obwodowej szkole w związku obowiązkiem szkolnym. Minister dostrzega, że rodzice mają prawo wybrać inną szkołę dla dziecka niż obwodowa, jednak ta powinna być gotowa na przyjęcie dzieci z obwodu, zaznaczając jednocześnie, że ustawowym obowiązkiem gminy jest zapewnienie wszystkim uczniom miejsca realizacji obowiązku szkolnego, zaś dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do jej ukończenia. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podał, że zamiar likwidacji szkoły w [...] został poddany konsultacjom społecznym, w trakcie których przedstawiciele rodziców wyrazili wolę, aby w [...] w przyszłości funkcjonowała szkoła podstawowa, lecz nie wypowiedzieli się co do formy jej prowadzenia. Burmistrz poinformował, że wesprze inicjatywę rodziców, aby szkoła w [...] mogła rozpocząć działalność od września 2020 r. w innej formie. Minister zauważył, że świadczy to o potrzebie dalszego funkcjonowania tego rodzaju szkoły na obszarze Gminy [...]. W ocenie Ministra likwidacja szkoły w [...] jest nieuzasadniona również z tego względu. Burmistrz podniósł, że uczniowie klas I-VIII szkoły w [...] od lat uczą się w systemie klas łączonych. Minister wskazał, że kwestię organizacji nauczania w szkołach podstawowych działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych reguluje u.p.o., dopuszczając organizację nauczania w klasach łączonych w zakresie danego etapu edukacyjnego (art. 96 ust. 4 ustawy). Kwestia ta została doprecyzowana rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502). Minister zaznaczył, że nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. Zdaniem Ministra rozwiązanie polegające na prowadzeniu zajęć w systemie klas łączonych, zgodnie z zasadami określonymi w przywołanym rozporządzeniu, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwiłoby funkcjonowanie szkoły w [...]. Minister odnotował, że w związku z małą liczebnością oddziałów w przyszłości nauczanie w szkole w [...] będzie mogło być realizowane również w systemie klas łączonych. Zdaniem Ministra, dla uczniów szkoły w [...] kontunuowanie nauki, nawet w klasach łączonych, będzie bardziej korzystne od przeniesienia ich do szkoły w [...] ze względu na fakt, iż dzieci te zostaną dołączone do istniejących już i dobrze zintegrowanych oddziałów w poszczególnych klasach szkoły w [...]. W ocenie Ministra, dla uczniów – zwłaszcza młodszych, którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej liczebnie szkoły i małolicznych oddziałów, dołączenie do większej i zintegrowanej grupy, może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych i problemów emocjonalnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym nowego środowiska rówieśniczego. Powyższe przemawia przeciwko likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Minister przeanalizował kwestię dowozu uczniów do Szkoły Podstawowej w [...] po ewentualnej likwidacji. Minimalna odległość drogowa pomiędzy szkołami w [...] i [...] wynosi 5,7 km. Burmistrz zadeklarował, że zapewni wszystkim uczniom likwidowanej szkoły dowóz i opiekę do nowej szkoły. W piśmie z [...] lipca 2020 r. Burmistrz przedstawił szczegółowy wykaz odległości, jakie poszczególni uczniowie zamieszkujący w obwodzie likwidowanej szkoły będą musieli pokonywać z miejsca zamieszkania do siedziby Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. Z przedstawionych danych wynika, że odległości te będą wynosiły od 3 km do 5,9 km. Minister wskazał, że choć odległość drogowa pomiędzy szkołą w [...] i szkołą w [...] nie jest zbyt duża, to przeniesienie uczniów do nowej szkoły będzie szczególnie niekorzystne dla dzieci, które z uwagi na bliskość szkoły od miejsca zamieszkania dotychczas nie musiały korzystać z transportu organizowanego przez gminę. Oznacza to pogorszenie warunków nauki w odniesieniu do obecnych uczniów, którzy dotychczas nie korzystali z dowozu. Po likwidacji szkoły uległoby to zmianie, ponieważ odległość po przeniesieniu dzieci z [...] do Szkoły Podstawowej w [...] zwiększyłaby się nawet do 5,9 km. Zatem likwidacja szkoły zlokalizowanej w miejscu zamieszkania uczniów spowodowałaby wydłużenie ich czasu dojazdu do i ze szkoły. Ponadto, spowodowałaby konieczność korzystania z opieki świetlicowej. W ocenie Ministra, obciążenie uczniów nawet niedługą drogą do szkoły uległaby zwiększeniu i spowodowałaby wydłużenie czasu poświęcanego na poranną drogę do szkoły. Położenie szkoły w pobliżu domu rodzinnego ma istotne znaczenie dla poczucia bezpieczeństwa szczególnie dzieci w młodszym wieku szkolnym oraz wieku przedszkolnym. Ważnym dla Gminy [...] argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły [...] jest aspekt ekonomiczny. Minister dostrzega podnoszone przez Burmistrza argumenty dotyczące kosztów utrzymania likwidowanej szkoły, wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 8 ust. 15 u.p.o., zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, a zatem argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Zdaniem Ministra, wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu korzyści dla społeczności mieszkańców gminy nie stanowią podstawowej przesłanki do likwidacji szkoły. Minister zwrócił uwagę na fakt, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2384) zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia zatem wagę dla uczniów m.in. publicznych szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole, ustalony zgodnie z ust. 12 załącznika do tego rozporządzenia, jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium, o którym mowa w ust. 13 załącznika do rozporządzenia. Minister, opierając się na metryczce subwencyjnej dla Gminy [...] na rok 2020, zauważył, iż gmina ta spełnia ww. kryterium dochodowe. Zatem w najbliższych latach, przy zachowaniu tego rozwiązania, będą naliczane dodatkowe środki na uczniów szkoły w [...]. Ponadto na uczniów uczęszczających do ww. szkoły naliczana jest dodatkowa kwota w części subwencji oświatowej ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkole. Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że z budżetu państwa do takich gmin jak [...] przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. W ocenie Ministra, w świetle ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest niezasadny. Minister podzielił stanowisko Kuratora, zgodnie z którym podniesione przez Burmistrza argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę [...] środków finansowych na funkcjonowanie Szkoły Podstawowej w [...], nie mogą stanowić przesłanki do jej likwidacji. Minister zaznaczył jednak, że nie oznacza to, że Kurator oświaty czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego jak wysokie są koszty utrzymania szkół oraz, że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół, jednak pokrywanie wydatków oświatowych jako zadania własnego gminy jest w jego opinii jak najbardziej prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy. Odnosząc się do podniesionej przez Kuratora w zaskarżonym postanowieniu kwestii sprzeciwu rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w [...] wobec planów gminy, Minister wskazał, że z u.p.o. nie wynika obowiązek konsultowania z rodzicami zamiaru likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci i że gmina ma jedynie obowiązek powiadomienia rodziców tych dzieci o swoich planach. Co do sformułowanych przez Burmistrza zarzutów naruszenia przez [...] Kuratora Oświaty przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy podkreślił, że kompetencje Kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 u.p.o.) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.o.). Minister zaznaczył, że przy wydawaniu tej opinii Kurator zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o., jak termin likwidacji (przekształcenia) szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, czy też – stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy – zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją (przekształceniem) szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Minister wskazał także, że wydając przedmiotową opinię Kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 u.p.o., ale właśnie do oceny skutków likwidacji (przekształcenia) szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 u.p.o., to nie nakłada to na Kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły, bowiem Kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji (przekształcenia) szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. Zdaniem Ministra, [...] Kurator Oświaty działając w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja szkoły w [...] nie jest zasadna z punktu widzenia dostępności do edukacji, zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia oraz realizacji potrzeb społeczności lokalnej. W ocenie organu odwoławczego, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty Burmistrza w tej kwestii są niezasadne. Minister stwierdził, że nie jest zasadne stanowisko Burmistrza, zgodnie z którym zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest dostosowaniem sieci szkół do niekorzystnych zmian demograficznych i preferencji rodziców co do wyboru szkoły obwodowej, z uwzględnieniem korzyści ekonomicznej gminy. W ocenie Ministra faktycznym powodem likwidacji szkoły w [...] jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie. Minister podniósł, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat szkoły samorządowej. Minister doszedł do wniosku, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] i przeniesienie uczniów i dzieci z oddziału przedszkolnego do szkoły w [...] może negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa dzieci w czasie dojazdów i w czasie ich przebywania w większej szkole lub oddziale przedszkolnym. W związku z powyższym Minister uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest uzasadniona i tym samym zażalenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnoszą co jego uchylenie oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu rozstrzygnięcie strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. oraz niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 89 u.p.o., poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z [...] lutego 2020 r. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Ministra, zgodnie z którym warunki nauki uczniów zlikwidowanej szkoły ulegną pogorszeniu, zarzucając mu tendencyjność i brak obiektywizmu w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazała w tym zakresie, że oferta szkoły w [...] zapewnia lepsze warunki nauki niż oferta szkoły likwidowanej m.in. z uwagi na zakończone i trwające inwestycje, nowoczesne wyposażenie, spełnianie norm bezpieczeństwa i higieny, zaplecze kuchenne z jadalnią, brak konieczności tworzenia klas łączonych nawet po połączeniu klas ze szkoły w [...] z klasami w szkole w [...], gdyż liczba uczniów po połączeniu klas z dwóch szkół po likwidacji będzie wynosić odpowiednio w kolejnych klasach szkolnych szkoły w [...]: 12, 22, 14,10, 5, 22, 23, 20, a także możliwość zachowania jednozmianowego systemu prowadzenia zajęć. Ponadto zakwestionowała podniesione przez Ministra kwestie dotyczące możliwych trudności adaptacyjnych i emocjonalnych uczniów po likwidacji szkoły w [...] i dodatkowego obciążenia uczniów wywołanego większą odległością do szkoły w [...]. Strona skarżąca zaznaczyła, że rozwiązanie pierwszego problemu zapewnią nauczyciele, którzy zobowiązani są do pełnienia nie tylko funkcji dydaktycznej, lecz także wychowawczej i opiekuńczej. Natomiast rozwiązaniem drugiego problemu będzie dowóz uczniów do nowej szkoły, który jest skutecznie realizowany przez gminę od wielu lat. Gmina [...] podała również, że szkoła w [...] doświadcza problemów związanych z brakiem kandydatów na dyrektora placówki, często zmieniającymi się nauczycielami niezatrudnianymi w pełnym wymiarze czasu pracy nauczyciela oraz nienaturalną strukturą klas, uniemożliwiającą właściwą realizację celów wychowawczych i integrację społeczną, pracę w grupach, współpracę, rywalizację i współzawodnictwo. Wskazała również, że organ odwoławczy niezasadnie przywołał mało aktualne ustalenia dotyczące powierzchni sal zawarte w raporcie pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli z [...] kwietnia 2015 r. Podniosła, że [...] Kurator Oświaty oraz Minister Edukacji i Nauki w nieuzasadniony sposób powołali się na panujące warunki epidemiczne, które nie powinny mieć wpływu na wydanie opinii w przedmiocie likwidacji szkoły ze względu na przejściową sytuację zagrożenia epidemicznego. Strona skarżąca zarzuciła Kuratorowi i Ministrowi nieobiektywną ocenę kwestii związanych z finansowaniem szkoły w [...] i poziomem wydatków na realizację zadań oświatowych, przedstawionych w uzasadnieniu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W ocenie skarżącej przedstawione postulaty dotyczące wprowadzenia dodatkowej oferty edukacyjnej szkoły w [...] są nietrafione. Powołała się na odpowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej na interpelację nr [...] w sprawie z odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] od decyzji Kuratora odnośnie likwidacji placówek oświatowych, w której zaakcentowano doniosłą rolę organów prowadzących szkoły w zakresie możliwości samodzielnego kształtowania polityki oświatowej na terenie gminy oraz realnego wpływu na dysponowanie środkami przeznaczonymi na ten cel, a zatem kształtowania również polityki finansowej w omawianym zakresie. Zaznaczyła również, że zarówno w zaskarżonym postanowieniu Ministra, jak i w utrzymanym nim w mocy postanowieniu Kuratora nie zawarto oceny zgodności działań podejmowanych przez organ prowadzący z zapisami art. 89 u.p.o. oraz oceny, czy gmina spełnia wszystkie określone prawem wymogi niezbędne do zachowania prawidłowej procedury likwidacji placówki. Wobec tego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. ww. artykułu, poprzez niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły nie może mieć charakteru uznaniowego i arbitralnego pomimo tego, iż wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, lecz musi w sposób wyczerpujący odnosić się do okoliczności faktycznych danej sprawy w świetle przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zawierając jednocześnie ocenę skutków likwidacji szkoły. Podkreśliła, że Kurator nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów prawa, podczas gdy może on odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z określonymi normami prawnymi regulującymi przesłanki likwidacji szkoły. Zdaniem strony skarżącej organy nie skonkretyzowały naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię w przedmiocie likwidacji szkoły w [...], odnosząc się do jej zarzutów sformułowanych w zażaleniu w sposób lakoniczny, przy jednoczesnym zaakcentowaniu poglądu o niemożności likwidacji placówek oświatowych z powołaniem na względy natury ekonomicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – Kuratora w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły. Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372); zwanej dalej u.s.g. Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, tj. zgodności z prawem (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.p.o., zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 u.p.o. stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin. Przepis art. 51 ust. 1 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 u.p.o.). Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.). Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Kompetencje kuratora określone w ww. przepisie kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub tego projektu. Jakkolwiek zatem kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak powołany wyżej przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19). Unormowany w art. 89 ust. 3 u.s.g. środek prawny nie jest postrzegany jednolicie. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektórych rozstrzygnięć gminy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19). W ocenie Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu prowadzącego. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 u.s.g.). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową – usytuowaniem w ramach rozdziału 10 u.s.g. dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.p.o.), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty określone w art. 89 ust. 3 u.p.o. w związku z art. 89 u.s.g. – podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 u.p.o.) podlegają, poza ustawą – Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego (zgodnie z kryterium legalności) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, określonego w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin – w ustawie o samorządzie gminnym. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że opinia kuratora oświaty, przewidziana w art. 89 u.p.o., mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma tym samym żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. działa wyłącznie według kryterium legalności. Zatem może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar likwidacji był sprzeczny z konkretnymi przepisami ustawy. Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi (...). Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty (obecnie ustawy Prawo oświatowe) lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 ust. 1 u.p.o. i innych przepisów prawa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 u.p.o. W szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki dzieciom w oddziałach przedszkolnych i klasach I–VIII w szkole tego samego typu – na poziomie szkoły podstawowej w Szkole Podstawowej im. [...] funkcjonującej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] oraz zagwarantowała możliwość korzystania przez dzieci z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę. Jak wskazała strona skarżąca, przeniesienie uczniów ze szkoły w [...] do szkoły w [...] nie doprowadzi do pogorszenia warunków nauki z uwagi na wyposażenie bieżąco modernizowanej szkoły w [...], a także umożliwi zachowanie jednozmianowego systemu prowadzenia zajęć. W opinii strony skarżącej przyczyni się ono także do polepszenia struktury klas, dając uczniom z likwidowanej szkoły szansę na lepsze korzystanie z realizacji celów dydaktyczno-wychowawczych, w tym na szerszą współpracę, współzawodnictwo i nabywanie właściwych postaw społecznych. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych, czy lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym niemniej analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że planowana likwidacja szkoły w [...] może podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego w szkole docelowej. Likwidując szkołę, organ prowadzący ma obowiązek spełnić również wymogi z art. 39 ust. 1 u.p.o., zgodnie z którym sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, który stanowi, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (ust. 3 pkt 1). Z akt sprawy wynika, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku. Strona skarżąca wskazywała również, że minimalna odległość drogowa pomiędzy szkołami w [...] i [...] wynosi 5,7 km. Burmistrz zadeklarował, że zapewni wszystkim uczniom likwidowanej szkoły dowóz i opiekę do nowej szkoły. W tym kontekście podnoszone przez Ministra wydłużenie czasu pobytu dziecka poza domem oraz negatywny tego wpływ na oddziaływanie wychowawcze w rodzinie nie zostały w sposób przekonujący wykazane zwłaszcza w zestawieniu z argumentacją strony skarżącej wskazującą na potrzeby kontaktów dzieci z rówieśnikami i dążność do grupowania w wieku szkolnym. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że podnoszone przez Ministra okoliczności nie mogą mieć przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie podobnie jak stanowisko rodziców wobec likwidacji szkoły w [...], opinia lokalnej społeczności oraz prognozy demograficzne. W tej ostatniej kwestii zaznaczyć należy, że stanowisko Ministra, zgodnie z którym "stabilna sytuacja demograficzna w obwodzie likwidowanej szkoły" nie może być, w świetle powyższych rozważań, przesłanką do wydania negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły. Jak już wyżej podniesiono, gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem ani Kurator w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r., ani Minister w zaskarżonym postanowieniu z [...] marca 2021 r. nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez skarżącą Gminę w związku z planowaną likwidacją szkoły i przeniesieniem jej uczniów do szkoły w [...]. Argumentacja organów nie została więc poparta prawnym uzasadnieniem, odwołuje się natomiast do rozważań o charakterze celowościowym. Tym samym więc nosi cechy arbitralności. Koronnym argumentem podnoszonym przez organy oświatowe stało się nadmierne zagęszczenie pomieszczeń sal lekcyjnych po połączeniu poszczególnych klas uczniów ze szkoły w [...] i [...], co nie sprzyja efektywnej pracy umysłowej uczniów. Wprawdzie Minister Edukacji i Nauki w uzasadnieniu postanowienia powołał się na normatywy powierzchniowe określone w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 32017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. Z u z 2020 r. poz. 1520) oraz ogólnie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502), lecz nie wskazał konkretnie który z przepisów powołanych rozporządzeń zostałby naruszony. Nie wskazał, które z pomieszczeń lekcyjnych nie spełniałoby wymogów prawa powszechnie obowiązującego. Jak też nie powołał się na okoliczności, które wskazywałyby na niezapewnienie uczniom i pracownikom szkoły bezpiecznych i higienicznych warunków pracy wynikających z przepisów prawa. Przeciwnie, Minister stwierdził, iż "w przepisach nie określono konkretnej powierzchni wymaganej w szkołach podstawowych". Przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter ius cogens (norm bezwzględnie wiążących), a więc ich naruszenie winno być oczywiste, a odstępstwo zagrożone określoną sankcją. Analizując skutki połączenia klas ze szkoły w [...] i [...] nie wykazano potencjalnego naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy odnoszących się do placówek oświatowych. Także kwestia rekomendowanej przez kuratora oświaty, ze względu na zagrożenia epidemiczne, liczebności oddziałów (nie większa niż 20) nie uzasadnia, z uwagi na okresowy charakter tych zagrożeń i możliwość zastosowania czasowych rozwiązań organizacyjnych (np. naukę zdalną), ograniczania Gminie możliwości racjonalnego wykorzystania bazy lokalowej placówek oświatowych. Rekomendacje zaś nie mają znaczenia prawnie wiążącego. Za nietrafny należy uznać zarzut, iż po połączeniu poszczególnych klas ze szkoły w [...] i [...] nie będzie możliwe zapewnienie uczniom kształcenia w systemie jednozmianowym, gdyż szkoła w [...] dysponuje 10 pomieszczeniami dydaktycznymi na 11 oddziałów. W roku szkolnym 2020/2021 w szkole w [...] uczniowie nie uczęszczają do klasy III i IV, do klasy V uczęszcza 5 uczniów. Natomiast w szkole w [...] uczy się w klasie III – 14, w klasie IV – 10 uczniów, w klasie IV – brak uczniów. Z uwagi na niewielką liczbę uczniów możliwe jest połączenie przyszłej klasy IV i V – 15 uczniów, co pozwoli realizować naukę w 10 salach lekcyjnych wszystkim klasom w systemie dziennym. Połączenie klas nie pogorszy dotychczasowych warunków nauki uczniów, albowiem jak stwierdzi Minister "uczniowie klas I-VIII szkoły w [...] od lat uczą się w systemie klas łączonych". Infrastruktura szkoły w [...] stale ulega poprawie, albowiem w 2021 r. planowano oddać do użytku nową salę gimnastyczną, jak też Szkoła Podstawowa w [...] korzysta z infrastruktury umiejscowionego obok szkoły Centrum Promocji i Rekreacji w [...], w której odbywają się uroczystości szkolne oraz zajęcia rekreacyjne i pozaszkolne. Uprawione jest zatem twierdzenie, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jej uczniowie będą mogli kontynuować naukę w szkole tego samego typu (w szkole podstawowej w [...]). Także odnotowany przez organ oświatowy wskaźnik demograficzny nie wskazuje na przyrost uczniów w nadchodzących latach i potrzebę utrzymania, czy też rozbudowania sieci szkół na terenie Gminy [...]. Uznając zatem, że okoliczności faktyczne istotne w sprawie zostały prawidłowo ustalone, a orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.p.o., Sąd uchylił postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.