II SA/Wa 1896/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...], na podstawie z art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 132, ze zm.; zwana dalej: ustawą zaopatrzeniową), odmówił wyłączenia stosowania wobec S. U. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 1892/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd uznał, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwie okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...], organ ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec S. U. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu Minister wskazał, że skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2017r. wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, opisując przebieg służby. Wskazał w nim, że w celu odbycia zasadniczej służby wojskowej dnia [...] sierpnia 1987r. został wcielony do ZOMO w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K.. Skarżący w 1988r. wniósł o skierowanie do Wyższej Szkoły Oficerskiej w S., ale z braku miejsc otrzymał propozycję podjęcia nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w L. z zapewnieniem, że ukończenie tej uczelni nie utrudni mu pracy w Milicji Obywatelskiej. Po rozwiązaniu w 1989r. uczelni w L., skarżącego przeniesiono do Wydziału Bezpieczeństwa Państwa Akademii Spraw Wewnętrznych, a następnie – [...] września 1990r. przyjęto do Akademii Spraw Wewnętrznych w Szczytnie. Pozytywna opinia komisji kwalifikacyjnej umożliwiła Skarżącemu kontynuowanie nauki i pełnienie dalszej służby w Policji. Skarżący zaznaczył, że jego działania były ukierunkowane na jak najlepsze wykonanie powierzonych zadań i podnoszenie poziomu bezpieczeństwa jednostki. Za swoje zaangażowanie w służbie był wielokrotnie nagradzany finansowo. Skarżącego w 2014r. odznaczono Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę, a w 2015r. otrzymał Srebrne Jabłko [...] za służbę na rzecz bezpieczeństwa mieszkańców. Skarżący w toku służby do 1990r. nie uczestniczył w działaniach realizowanych przez Służbę Bezpieczeństwa, ani w innych działaniach związanych z prześladowaniem opozycji demokratycznej i ruchów wolnościowych. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] września 2017r. i posiada on prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od 1 września 1988r. do 31 lipca 1990r. -1 rok i 11 miesięcy. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 30 lat, miesiąc i 4 dni. Kopie akt osobowych przekazanych przez IPN nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989r. Z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018r. wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych i wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych i prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia. Minister wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej może w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie i należy je każdorazowo oceniać indywidualnie, gdyż ustawodawca wprowadził uznanie administracyjne w ww. przepisie. Minister szczegółowo przeanalizował przesłankę "krótkotrwałości" oraz "rzetelności" i "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podkreślił, że rozpoczęcie przez skarżącego nauki w ASW w L. wynikało z jego inicjatywy i chęci. Nauka w tej Szkole została uznana przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwała, zdaniem Sądu, służba na rzecz totalitarnego państwa nie stanowi, według Ministra, wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przyznanego mu uprawnienia do wyłączenia stosowania omawianych przepisów ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zobowiązanie Ministra w terminie określonym przez Sąd, do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec niego art.15c tej ustawy. W uzasadnieniu szczegółowo uargumentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1892/19 uchylił poprzednio wydaną wobec skarżącego decyzję. W przywołanym wyżej orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd zalecił Ministrowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka krótkotrwałości służby. Sąd zalecił rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w sprawie niniejszej. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie ponownie, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w.w. prawomocnym wyroku. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, pomimo zobowiązania, organ nie rozważył w sposób logiczny i przekonujący wszelkich okoliczności sprawy, czym naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przyjął zaistnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Jednak wbrew zaleceniom Sądu, organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, przy czym przesłanki warunkujące zastosowanie uznania administracyjnego są opisane poprzez użycie pojęć niedookreślonych, takich jak: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, czy wreszcie pojęcia: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne. W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ co prawda dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie ocenił jednak w sposób przekonujący i logiczny wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana, jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż skarżący nie spełnił przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powyższe stwierdzenie nie zostało jednakże poparte dogłębną analizą stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu poprzednio wydanego w sprawie wyroku Sąd uznał, że Minister nie zbadał w sposób należyty wystąpienia przesłanki rzetelności służby Skarżącego po 12 września 1989r., także w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżący bowiem konsekwentnie wskazywał, że akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji, która jest niezbędna z punktu widzenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd podzielił pogląd, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 12 września 1989r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza. Skoro zatem Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd (poprzednio orzekający w sprawie) wyraźnie zalecił, aby Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odniósł się do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród i wyraził swoje oceny, nie dokonywał ocen ogólnikowych, niezindywidualizowanych, nie odnoszących się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy. Niepełne ustosunkowanie się przez Ministra do argumentów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie, nie stanowią o należytym rozpatrzeniu sprawy i nie budzą zaufania do organu. Sąd zauważył też, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał, czy służba skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych mu odznaczeń. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy okoliczności te (ponownie) nie były przedmiotem wyczerpującej analizy organu, chociaż był on związany oceną prawną Sądu, orzekającego poprzednio w sprawie, na podstawie art.153 p.p.s.a. Nie można za wypełnienie tego obowiązku uznać powołane w uzasadnieniu decyzji "rozpoczęcie przez skarżącego nauki w ASW w L.", które według organu "wynikało z jego inicjatywy i jego chęci. Nauka w tej Szkole została uznana przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa". Krótkotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, według Ministra, nie stanowi wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przyznanego mu uprawnienia do wyłączenia stosowania omawianych przepisów ustawy. Sąd ponownie orzekający w sprawie stwierdza, że z opisanych przyczyn, tj. braku logicznego powiązania czynności wykonywanych przez skarżącego z przesłankami zastosowania art.8a ustawy zaopatrzeniowej, konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał bowiem prawidłowej wykładni i subsumpcji wskazanych pojęć nieostrych, nie poczynił także przekonujących i logicznych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną, wnikliwie rozważy, czy w sprawie została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, a swe stanowisko należycie uzasadni, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.