II SA/Wa 1890/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 2018 r.) M. L. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu wnioskodawczyni wniosła o skorzystanie z uprawień do wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz powołała się na swoją krótkotrwałą służbę pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. o czym świadczą otrzymane nagrody oraz wyróżnienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa Delegatura w S. w dniu [...] czerwca 1998 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1978 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez 11 lat i 10 miesięcy. Całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 34 lata, 10 miesięcy i 15 dni. Zdaniem Ministra w zaistniałej sytuacji nie był władny zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż znaczna część służby skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Przytaczając treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, że pierwsza powołana w w.w. przepisie przesłanka stanowi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby; jeżeli przeważa ta druga, wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 34% ogółu jej służby, nie może być więc mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. W związku z tym, że obie określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. W konsekwencji Minister stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącej. W skardze na powołaną decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 13b ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że skarżąca pełniła "służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy", podczas gdy z zaskarżonej decyzji, a także ze zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie wynika jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję, bądź jakie czynności miałaby podejmować, aby jej służbę zakwalifikować jako służbę "na rzecz", a nie tylko w ramach totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej; 2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyrażającej się w przyjęciu, iż służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, nie wyjaśniając przy tym powyższej przesłanki, podczas gdy mając na uwadze długość służby w ujęciu proporcjonalnym, stanowiła ona 34 % całego okresu, a nadto zdecydowana jej większość tj. ponad 20 lat, przypadła po 31 lipca 1990 r. Uzasadniając ww. zarzuty skargi skarżąca podała, że Instytut Pamięci Narodowej w zaświadczeniu powołał się wyłącznie na art 13b ustawy zaopatrzeniowej i wskazał, że pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego państwa. Uważa, że jest to zbyt lakoniczna informacja. Art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zawiera wiele jednostek redakcyjnych wyjaśniających pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Jednakże, nie zawsze zatrudnienie w danej jednostce wiąże się z pełnieniem służby na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy. Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r., K 36/09 (OTK-A 2012/1/3), informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzje na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie Sądu. W niniejszym postępowaniu organ nie dokonał oceny powyższego dokumentu, w szczególności nie ustalił, czy służba jaką pełniła skarżąca, była służbą w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdziła, iż organ nie rozważył w sposób wszechstronny, czy służba była wykonywana "na rzecz państwa totalitarnego", czy tylko "w ramach państwa totalitarnego". W przypadku stwierdzenia przez organ, iż służba skarżącej nie była w ogóle służbą na rzecz państwa totalitarnego, wyłączona jest konieczność stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wysokość zabezpieczenia emerytalnego skarżącej powinna zostać ustalona na zasadach ogólnych. Organ nie ustalił również stanowiska pełnionego przez skarżącą, a także, czy świadczona służba była działalnością bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez państwo totalitarne jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. W ocenie skarżącej, powyższe ustalenia powinny determinować dopiero dalsze stwierdzenia, w tym w szczególności, czy służba na rzecz państwa totalitarnego, jeżeli faktycznie miała miejsce, miała charakter krótkotrwały. Tymczasem ustalenia Ministra w istocie ograniczyły się wyłącznie do przyjęcia, iż z uwagi na uzyskaną informację z IPN okresy służby na rzecz państwa totalitarnego odpowiadają służbie na rzecz państwa totalitarnego. Powyższe jest nie do pogodzenia zarówno z literalną jak i celowościową wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca podała, iż w niniejszej sprawie organ nie dokonał wykładni przesłanki "krótkotrwałości". Poza powołaniem w uzasadnieniu decyzji słownikowych definicji, odnoszących się do pojęcia "krótkotrwałości", organ nie dokonał jego wykładni na gruncie stanu faktycznego i sytuacji, w jakiej pełniła służbę skarżąca. W decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tej materii. Tymczasem z uwagi na okres służby wynoszący łącznie 35 lat, uznać należy, iż skarżąca spełnia powyższy warunek. Pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego - w rozumieniu ustawy - państwa wyłącznie przez 11 lat i 10 miesięcy, co stanowi niespełna 34% całego okresu jego pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez IPN informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni wynika, że pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1978 r. do dnia 31 lipca 1990 r. tj. przez okres 11 lat i 10 miesięcy, podczas gdy jej całkowity okres służby wynosi 34 lata, 10 miesięcy i 15 dni. W ocenie Sądu, okres 11 lat i 10 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest i nie może być uznany za krótkotrwały, bo wynosi 34% okresu służby skarżącej. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, przesłanka krótkotrwałości musi być spełniona po to, aby w ogóle można oceniać zaistnienie pozostałych przesłanek, skoro, jak powiedziano na wstępie, muszą być one spełnione łącznie. Brak spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa uniemożliwia badanie i wzięcie pod uwagę zaistnienia pozostałych. Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącej nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do argumentu skargi w zakresie naruszenia art. 13b ustawy zaopatrzeniowej stwierdzić należy, w świetle tego przepisu wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawczyni pełniła służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, obojętny jest natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Za nieuprawnione uznać też należy zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art: 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i wnikliwy, zaś organ dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, dokonał prawidłowej oceny służby skarżącej w kontekście przesłanki "krótkotrwałości" opisanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji spełnia wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja, odmawiająca wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.