II SA/Wa 1861/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] o odmowie wydania K. J. zaświadczenia o żądanej treści. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2020 r. K. J. złożył do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie na podstawie art. 217 K.p.a. oraz art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zaświadczenia, "iż sierż. sztab. wstanie spoczynku, w związku z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w związku i w razie podjęcia zajęcia zarobkowego, z którym nie jest powiązane prawo do urlopu wypoczynkowego, w zakresie takiej działalności zarobkowej, nie podlega pod przepisu o zmniejszeniu wypłacanych świadczeń przez organ właściwy ds. zaopatrzenia emerytalno-rentowego funkcjonariuszy Policji". Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania K. J. zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ emerytalny, powołując przepisy art. 217-220 K.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że zaświadczenie wydawane w trybie przepisów art. 217 i art. 218 K.p.a. nie jest oświadczeniem woli organu, ale zaświadczeniem potwierdzającym istnienie określonego faktu na podstawie posiadanych przez ten organ danych. Zatem w tej formie nie można domagać się wydania opinii, czy wykładni prawa stosowanej przez organ, albo oświadczenia woli organu w danym przedmiocie. W ocenie organu emerytalnego w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 217 § 2 K.p.a., ponieważ skarżący we wniosku nie wskazał przepisów prawa zobowiązujących organ emerytalny do urzędowego potwierdzania określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia, nie wykazał również interesu prawnego do jego uzyskania, ponieważ nie wystarczy ogólne stwierdzenie zamiaru posiadania danego zaświadczenia w postępowaniach administracyjnych lub sądowych. Organ emerytalny podniósł nadto, że wskazana przez wnioskodawcę treść zaświadczenia potwierdzająca brak "podlegania pod przepisy o zmniejszeniu wypłacanych świadczeń" nie może zostać potwierdzona w trybie zaświadczenia, ponieważ ustalenie i ocena okoliczności związanych z rozliczaniem świadczeń w związku z osiąganiem przychodu jest uregulowane w art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723) i podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył, że z treści ust. 4 powołanego art. 41 wynika, że zmniejszeniu nie podlegają świadczenia osób, których emerytura stanowi 75% podstawy jej wymiaru bez uwzględnienia podwyższenia z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą oraz osób pobierających rentę inwalidzką z tytułu inwalidztwa powstałego wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Emerytura wnioskodawcy nie osiągnęła natomiast dotychczas ww. poziomu, jak również wnioskodawca nie pobiera renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa powstałego wskutek okoliczności, o których mowa wyżej. Wobec powyższego organ emerytalny stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. J. zarzucił organowi emerytalnemu: – uchybienie, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zbadania interesu prawnego wnoszącego podanie o wydanie zaświadczenia o stanie prawnym i faktycznym w zakreślonej podaniem o świadectwo prawdy i wiedzy sprawie stanu prawnego i faktycznego, – nieuzasadnione przyjęcie i nieudowodnienie w żadnym zakresie, iż we wnioskowanej sprawie organ nie może wydać żadnego zaświadczenia, gdy zasadnym jest wniosek przeciwny, wynikający wprost z art. 217 i 218 K.p.a., oraz interesu prawnego wnoszącego podanie, – niezasadne przywołanie okoliczności zastrzeżonych dla sprawy merytorycznej, iż stan podlegania, czy nie pod nowe brzmienie norm prawa, podlega ustalaniu decyzją administracyjną, gdy stan taki wynika wprost z norm prawa materialnego, w szczególności z mocy wiążącego powszechnie art. 190 Konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że zaświadczenie jest jedynie urzędowym potwierdzeniem informacji posiadanych przez organ, przy czym poświadczone informacje muszą być oczywiste i wynikać z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 217 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że K. J. żądał wydania zaświadczenia, które nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących aktach prawnych. Brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia treści żądanej we wniosku, a także wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu wnioskodawca nie wykazał, że ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wobec powyższego odmowę wydania zainteresowanemu zaświadczenia należy uznać za uzasadnioną. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania co do podjęcia przez organ administracji stosownych czynności. W ocenie organu odwoławczego żądanie wnioskodawcy wykracza ponadto poza ramy zaświadczenia, ponieważ wnosił on o wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy, które nie znajdują swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu - zaświadczenia na okoliczność, która podlega ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, które de facto stanowiłoby wykładnię przepisów prawa. Interpretacji przepisów organ emerytalny dokonuje zaś jedynie w ramach własnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, działając z urzędu, na wniosek zainteresowanej strony lub jej pełnomocnika. Organ odwoławczy podkreślił również, że zaświadczenie nie jest decyzją, lecz przejawem wiedzy organu emerytalnego i nie rozstrzyga żadnej kwestii (sprawy) co do jej istoty. Nie tworzy, nie uchyla i nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za trafne rozważania organu emerytalnego w zakresie stwierdzenia, że wskazana przez K. J. treść zaświadczenia podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji na podstawie art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym [...], jak też, że emerytura wnioskodawcy nie osiągnęła poziomu umożliwiającego jej zmniejszenie, jak również nie pobiera on renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa powstałego wskutek okoliczności, o których mowa w art. 41 ust. 4 ww. ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Dodał też, że w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 K.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Postępowanie ma charakter gabinetowy, w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 K.p.a. Z art. 218 § 2 K.p.a. wynika nadto, iż przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może (lecz nie musi) przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 K.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym też, że wezwanie przez organ emerytalny wnioskodawcy do wykazania jego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia było w niniejszej sprawie bezcelowe z uwagi na występowanie pozostałych przesłanek odmowy wydania zaświadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] K.J. zarzucił, że zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie "nie stanowią załatwienia zgodnie i na podstawie przepisów prawa sprawy o wydanie zaświadczenia o stanie prawnym w sprawie strony ukształtowanym prawomocnym i wiążącym powszechnie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z mocy art. 190 Konstytucji również w zakresie wykładni prawa, por. wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt P 9/06; wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt P 9/06". Zdaniem skarżącego, w świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wiążącego powszechnie, a nie zastosowanego w jego sprawie o wydanie szczególnego środka dowodowego dla sprawy jurysdykcyjnej, czynność odmowy wydania zaświadczenia i czynność utrzymania w mocy czynności organu I instancji, nie stanowi o załatwieniu sprawy o świadectwo prawdy i wiedzy w jego sprawie, ukształtowanego ww. orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym, skarżący wniósł o "uchylenie, względnie stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczności tych czynności (czyli postanowień), jako czynności mających stanowić załatwienie sprawy o wydanie zaświadczenia (...) co (...) musi prowadzić do zobowiązania Dyrektora ZER MSWiA do załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia o stanie prawa zgodnie i na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i przy uwzględnieniu ww. orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wobec nakazu z art. 190 Konstytucji (...)". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadniając swoje stanowisko organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie informacje, których potwierdzenia żąda skarżący nie są oczywiste ani nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Okoliczności te, podlegają ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym i (według treści zawartych we wniosku) nie mogą być potwierdzone w trybie zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił jednocześnie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. (sygn. akt P 9/06) stwierdza niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tytuł ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez Trybunał) w związku z art. 104 ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim dopuszczają możliwość zmniejszenia emerytury policyjnej lub policyjnej renty inwalidzkiej o kwotę wyższą niż 25% świadczenia, wyłącznie w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w wysokości wyższej niż 70%, nie wyższej jednak niż 130%, kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że emerytury i renty inwalidzkie, w razie osiągania przez emeryta lub rencistę policyjnego przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia, nie mogą być zmniejszane o kwotę wyższą niż 25% świadczenia. W związku z powyższym od dnia 21 kwietnia 2008 r., tj. wejścia w życie powyższego wyroku, osiągane przez emerytów i rencistów policyjne świadczenia emerytalno-rentowe w wysokości większej niż 70% nie wyższej niż 130% ogranicza się o kwotę przekroczenia nie wyższą jednak niż kwota maksymalnego zmniejszenia i nie większą niż 25% świadczenia. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. skarżący podtrzymał swoją skargę stwierdzając, że nie może działać na jego szkodę zastosowanie się do pouczeń organów obydwu instancji. Nadto, powołując się na treść art. 190 Konstytucji RP skarżący wywiódł, że zasadnym jest zobowiązanie organów Policji do uwzględnienia i zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla prawidłowego załatwienia sprawy strony o wydanie zaświadczenia, jako szczególnego środka dowodowego prawdy i wiedzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz.2167.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może zaś do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ potwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Z kolei przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia, w którym organ miałby dokonać interpretacji obowiązujących przepisów prawa w świetle przywołanego przez skarżącego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie chodziło o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, lecz o rozstrzygnięcie kwestii, które podlegają ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym w drodze decyzji wydawanej przez organ emerytalny na podstawie art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723) W istocie bowiem skarżący w drodze zaświadczenia o żądanej przez niego treści dążył do tego aby organ rozstrzygnął, że w razie podjęcia przez niego zajęcia zarobkowego, z którym nie jest powiązane prawo do urlopu wypoczynkowego, w zakresie takiej działalności zarobkowej, nie będzie on podlegał pod przepisu o zmniejszeniu wypłacanych świadczeń przez organ właściwy ds. zaopatrzenia emerytalno-rentowego funkcjonariuszy Policji, co jest sprzeczne z istotą wydawania zaświadczeń. Stąd też zasadnie organ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.