II SA/Wa 1798/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.

Zaskarżonym aktem - przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymano w mocy decyzji Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] maja 2020 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] maja 2017 r., którym wyrażono zgodę na pomoc rekonwersyjną dla [...] G. S., zwanego dalej "Oficerem" - przez refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego na studiach podyplomowych [...] - w wysokości 3800 zł. Będzie ono określane dalej mianem "Decyzja rekonwersyjna". W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Oficer - wnioskiem z [...] marca 2017 r. - wystąpił o refundację przekwalifikowania zawodowego na studiach podyplomowych [...] - w wysokości 3800 zł - organizowanych przez Szkołę [...] w W., zwaną dalej "Szkołą" - w terminie od [...] marca 2017 r. do [...] stycznia 2018 r.; dołączono doń dwa dokumenty finansowe, wystawione przez Szkołę: potwierdzały one płatność Oficera za studia: - faktura VAT z [...] marca 2017 r. - na kwotę 3300 zł. - za udział w studiach podyplomowych [...], - faktura VAT z [...] lutego 2017 r. - na kwotę 500 zł - wpisowe na te studia, - Decyzją rekonwersyjną wyrażono zgodę na refundację Oficerowi studiów podyplomowych [...], - w toku czynności służbowych powzięto poważne wątpliwości, co do zgodności z prawem Decyzji rekonwersyjnej, w kontekście zaistnienia kwalifikowanej wadliwości, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - pismem z [...] grudnia 2019 r. organ I. instancji zawiadomił Oficera o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji rekonwersyjnej, - 7 stycznia 2020 r. wpłynęło do organu pismo Oficera; w załączeniu do niego przesłano zaświadczenie ze Szkoły; Kierownik Studiów Podyplomowych poinformował w nim: "całkowity koszt studiów obejmuje opłatę wpisowego podczas rezerwacji miejsca oraz czesnego zgodnie z zatwierdzonym przez Radę Wydziału harmonogramem rekrutacji.", - pismem z [...] lutego 2020 r. poinformowano Oficera o zakończeniu czynności wyjaśniających w wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji rekonwersyjnej, zaś orzeczeniem z [...] maja 2020 r. stwierdzono jej nieważność, - wobec wniesienia przez Oficera odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie, - odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, - podstawą prawną Decyzji rekonwersyjnej jest art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1726), zwana dalej "ustawą pragmatyczną", oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz.U. poz. 1622), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie przekwalifikowania"; w uzasadnieniu Decyzji rekonwersyjnej powołano również art. 120 ust. 4a-4b ustawy pragmatycznej oraz § 6 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania, - zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy pragmatycznej, były żołnierz zawodowy w okresie dwóch lat od zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy; w myśl art. 120 ust. 4 tej ustawy - w ramach pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3 - koszty przekwalifikowania zawodowego mogą być pokrywane do wysokości limitów; przekwalifikowanie zawodowe to - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania - zmiana posiadanych kwalifikacji zawodowych na inne w celu wykonywania nowego zawodu, nabycie nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskanie innych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, uzyskanie certyfikatu, licencji, zdanie egzaminu lub uzyskanie wpisu na listę uprawnionych do wykonywania zawodu; w przepisie tym prawodawca zdefiniował, jakie przekwalifikowanie warunkuje zwrot jego kosztów w ramach pomocy rekonwersyjnej, - nie ulega wątpliwości, że prawodawca - we wskazanym § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania - nie przewidział zwrotu poniesionych kosztów przekwalifikowania zawodowego z tytułu wpisu na studia, - odnosząc się do zarzutu odwołania - że Decyzję rekonwersyjną wydano z rażącym naruszeniem prawa, istnieją zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności - wskazano: słusznie organ I. Instancji uznał, że Decyzja rekonwersyjna rażąco narusza przepisy prawa materialnego - art. 120 ust. 4 pkt 1 ustawy pragmatycznej oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania, - ponieważ konstrukcja Decyzji rekonwersyjnej nie pozwala na jej częściowe unieważnienie (z ograniczeniem do kwoty wpisowego), prawidłowo stwierdzono jej nieważność w całości, - o wadliwości Decyzji rekonwersyjnej w stopniu kwalifikowanym przesądza rozstrzygniecie podjęte z rażącym naruszeniem prawa; wydatkowanie środków publicznych, z którym wiąże się konieczność ścisłego przestrzegania dyscypliny finansów publicznych, powoduje ponadto, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, - w postępowaniu nieważnościowym należy zbadać istnienie wszystkich przyczyn nieważności decyzji, opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., biorąc pod uwagę każdą z tych przyczyn, a nie tylko tą, która legła u podstaw wszczęcia postępowania; w razie stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z przyczyn nieważności, organ jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji, w przedmiotowej sprawie uznano, że Decyzję rekonwersyjną wydano z rażącym naruszeniem prawa; pogląd ten podziela również organ II. instancji - właściwy w niniejszej sprawie, - o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: - naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", - charakter naruszonego przepisu, pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia - jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni, - przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną; przy ocenie stwierdzonego naruszenia prawa ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym znaczenie decydujące; łączy bowiem pierwsze dwie, akcentując istotność wady kwalifikowanej; istotne są w tym przypadku skutki, jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem, nie samo naruszenie prawa - nawet oczywiste, - w niniejszej sprawie Decyzja rekonwersyjna - poprzez spowodowanie nieprzewidzianego prawem opłacenia za wpisowe na studia - wywołała niewłaściwe skutki społeczne i ekonomiczne; dlatego należało stwierdzić jej nieważność i usunąć ją z obrotu prawnego, - w rozpatrywanej sprawie - w toku przeprowadzonego przez organ I. instancji postępowania - nie naruszono art. 7 i 7a K.p.a.; mając bowiem na względzie słuszny interes społeczny należało stwierdzić nieważność Decyzji rekonwersyjnej, którą wydano na podstawie m.in. § 6 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania, gdzie wskazano na ściśle zamknięty katalog przekwalifikowania zawodowego, wśród którego nie ma wpisu na studia. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa: - procesowego: - art. 7, 8, 75, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez: niepodjęcie w toku postępowania administracyjnego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego - niedokonanie - adekwatnej do stanu faktycznego - wykładni niezdefiniowanego pojęcia "koszt przekwalifikowania zawodowego" w art. 120 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy pragmatycznej i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania, niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono mocy dowodowej wyjaśnieniom i dokumentom przedkładanym przez Oficera; - art. 7a K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie normy art. 120 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy pragmatycznej i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania na niekorzyść Oficera; determinuje to wydanie decyzji z naruszeniem tego przepisu, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niepoinformowanie Oficera o zakończeniu postępowania odwoławczego; tym samym uniemożliwiono mu - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - np. przez doprecyzowanie zarzutów dotyczących decyzji organu I. instancji - art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podjęciu decyzji o charakterze uznaniowym - w szczególności nie ustosunkowano się do twierdzeń i wyjaśnień, które Oficer uważał za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie za rażące naruszenie prawa błędnej - w ocenie skarżonego organu - interpretacji prawa materialnego - art. 120 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy pragmatycznej i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania, na podstawie których wydano Decyzję rekonwersyjną; tymczasem wymienione przepisy o pomocy rekonwersyjnej mogą być rozbieżnie interpretowane wobec zastosowania niezdefiniowanego pojęcia "koszt przekwalifikowania zawodowego"; nie są więc jasne, klarowne i niewymagające prowadzenia głębszej wykładni; pomięto utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych; w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r. (sygn. akt II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996/1, poz. 37) wyjaśniono, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia; w innym wyroku tego Sądu – z 8 czerwca 1997 r. (sygn. akt III SA 422/96, opubl. LEX nr 1689379) - podniesiono, że jeżeli istnieje możliwość rozbieżnych interpretacji przepisu, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą, - materialnego - art. 120 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy pragmatycznej i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania, poprzez ich błędną wykładnię, wobec uznanie, że poniesiony przeze Oficera wydatek z tytułu wpisu na studia podyplomowe - będący składnikiem kosztów przekwalifikowania zawodowego, warunkującym przyjęcie go na te studia - nie mógł zostać pokryty przez wydanie Decyzji rekonwersyjnej. W uzasadnieniu skargi szerzej rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania przed organem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 35 akt sądowych. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne. Co jednak trafnie wskazano w skardze, orzekając w sprawie naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zakreślający kiedy orzeczenie administracyjne jest dotknięte m.in. wadą nieważności. Wprawdzie - wbrew stanowisku skargi - pomimo zamieszczenia danego przepisu w akcie w charakterze procesowym - jakim jest K.p.a. – stanowi on normę materialnoprawną. Wadliwa kwalifikacja normy w danym zakresie pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny zarzutu, jako w pełni uzasadnionego. Na wstępie należy odnotować że organ trafnie opisał wszelkie istotne faktycznie uwarunkowania sprawy, jak i przywołał treść obowiązujących w tym zakresie przepisów - w tym poglądy judykatury, co do niezbędnych przesłanek, warunkujących uznanie, że orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa - w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec wcześniejszego zreferowania jego stanowiska, ponowne powtarzanie argumentacji w danym zakresie przez Sąd byłoby bezzasadne. Bezpodstawnie jednak skonstatował organ, jakoby w przedmiotowej sprawie - wobec jednoznacznego brzmienia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy udzielenie pomocy na przekwalifikowanie - zrefundowano Oficerowi koszty z oczywistym naruszeniem wskazanych regulacji. Trzeba podkreślić, że poza granicami niniejszej sprawy - prowadzonej w trybie nieważnościowym - jest to, czy właściwym jest rozumienie granic obowiązku udzielania pomocy na przekwalifikowanie, jako obejmującego możliwość refundacji wpisowego na studia. Przedmiotem sprawy jest bowiem wyłącznie ocena, czy dokonanie takiej refundacji w drodze Decyzji rekonwersyjnej mogło być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jak trafnie bowiem podniesiono w skardze sama możliwość alternatywnego rozumienia określonych norm wyklucza przyjęcie, że zastosowanie jednego z dopuszczalnych sposobów odczytania ich treści może być kwalifikowane jako rażące - a więc oczywiste - naruszenie prawa. Oficer zasadnie przywołał w danym zakresie stosowne poglądy judykatury – przytoczono je już we wcześniejszym fragmentach niniejszego uzasadnienia. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że - wbrew stanowisku organu – przywoływane przezeń przepisy prawa materialnego nie precyzują stosownie szczegółowo, jakie rodzaje wydatków mogą być pokrywane, lecz wyłącznie jakiemu celowi służące - tak określenia w art. 120 ust. 1 ustawy pragmatycznej: "pomoc w zakresie przekwalifikowania" czy - w § 6 ust. 1 zdanie wstępne rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania – "zmiana posiadanych przez uprawnionego kwalifikacji zawodowych na inne w celu wykonywania nowego zawodu, nabycia nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskania innych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, uzyskania certyfikatu, licencji, zdania egzaminu lub uzyskania wpisu na listę uprawnionych do wykonywania zawodu". Wprawdzie trafnie organ zauważa, że – w stosownych regulacjach - nie wymieniono expressis verbis "kosztu wpisowego", jako mogącego być objętym refundacją. Nie użyto w nich jednak także wyrażenia "koszty studiów podyplomowych". W toku prowadzenia danego postępowania nieważnościowego nie kwestionowano zaś refundacji w danym zakresie. Mylnie wiec przyjął organ, jakoby przywoływane przezeń regulację normatywne przesądzały jednoznacznie o rodzaju możliwych wydatków. Wynika z nich jedynie, że mają one pozostawać w związku z realizacją pewnych czynności – np. zdobywania nowych kwalifikacji a więc kształcenia na studiach podyplomowych. W tym kontekście nie można uznać za prawidłową konstatacji organu, jakoby objęcie dofinansowaniem kosztów wpisowego, uiszczonego przez Oficera w celu odbycia konkretnych studiów (okoliczność w sprawie nie sporna), mogło być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza, gdy obowiązek uiszczenia wpisowego - wedle przedłożonego przez Oficera pisma - jest warunkiem odbycia studiów podyplomowych na określonym kierunku, a organ nie kwestionuje wiarygodności tego dokumentu. Nie przeczył także organ związkowi odbycia przez Oficera danych studiów z celami określonymi ustawą pragmatyczną i rozporządzeniem w sprawie przekwalifikowania. Z kolei to, czy - przy właściwym wyłożeniu znaczenia danych regulacji - możliwe jest objęcie refundacją danych kosztów wykracza – jak wskazano wcześniej - poza granice tej sprawy. Stąd Sąd nie odniesie się do zarzutu skargi, dotyczącego wadliwego wyłożenia treści art. 120 ust. 1 ustawy pragmatycznej oraz § 6 ust. 1 zdanie wstępne rozporządzenia w sprawie przekwalifikowania. Chybione są natomiast inne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie sposób uznać, aby nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Żadnej z nich nie są sporne. Różnica stanowisk stron sprowadza się do odmiennej oceny - w kontekście właściwego rozumienia treści przepisów - jak i uznania, że konkretny sposób ich włożenia (objęcie refundacja wpisowego na studia podyplomowe jako pomoc na przekwalifikowanie) należy traktować jako rażące naruszenie prawa. Nie naruszono również procedury, wobec niepoinformowanie Oficera o zakończeniu postępowania odwoławczego, skoro w jego toku nie dokonywano żadnych nowych ustaleń faktycznych ani nie gromadzono nowych dokumentów. Strona mogła natomiast wypowiedzieć się w pełni - co do meritum sprawy - na etapie wniesienia środków odwoławczych. Nie naruszono w końcu art. 7a K.p.a., determinującego sposób intepretowania wątpliwości w sprawie na korzyść strony. Nie może mieć to znaczenia skoro - co słusznie odnotowano w skardze – samo istnienie wątpliwości interpretacyjnych wyklucza wyeliminowanie aktu w trybie nieważnościowym z powołaniem wydania go z rażącym naruszeniem prawa. Zasadność zarzutów skargi w powyższych kwestiach nie ma jednak znaczenia dla wyniku sprawy, gdy trafnie wytknięto wydanie orzeczenia z naruszeniem ram określonych art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Orzekając w sprawie organ nie odnotował z kolei, aby Decyzja rekonwersyjna była dotknięta inną kwalifikowaną wadliwością niż wskazana w uzasadnieniu skarżonego aktu, choć – jak wskazano – sprawa mogła być badana w kontekście wszelkich przesłanek stwierdzenia nieważności - wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro więc w sprawie nie ujawniono żadnych przesłanek, które mogłyby przemawiać za stwierdzeniem nieważności Decyzji rekonwersyjnej, wszczęte w danym przedmiocie z urzędu postępowanie administracyjnych należało umorzyć. Uczynił to Sąd w ramach przypisanych mu kompetencji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.