II SA/Wa 1766/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. art. 134 w zw. z art 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. M. na postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. J. M. zwróciła się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych przeciwko dwóm funkcjonariuszom Straży Granicznej, którzy wykonywali czynności kontrolne w zakresie prawidłowości wykorzystania przez nią zwolnienia lekarskiego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 897), odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Na powyższe postanowienie J. M. wniosła w dniu [...] czerwca 2020 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, zarzucając ww. postanowieniu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 2 pkt 3, 4, 5 oraz 10 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305) poprzez wadliwe uznanie, że wskazani przez nią funkcjonariusze SG nie naruszyli dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej; 2. naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 124 § 2 K.p.a.; 3. naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 61a K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że brak jest uzasadnionych przyczyn do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz art. 61a ust. 2 K.p.a. poprzez niezrealizowanie ciążącego na organie obowiązku informacyjnego. Wobec ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych przeciwko wskazanym przez nią funkcjonariuszom SG. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. wydanym na podstawie art. art. 134 w zw. z art 144 K.p.a. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia, powołując treść przepisów § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2, § 12, § 13 ust. 1 oraz § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, jak też art. 144 i art. 134 K.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 28 K.p.a., ponieważ wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec dwóch wskazanych przez nią funkcjonariuszy SG nie leży w interesie prawnym J. M., nie wynika też z jej interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem przypisać skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Komendant zaznaczył nadto, że organ pierwszej instancji nie uznał J. M. za stronę w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. J. M. stwierdziła, że jest pokrzywdzoną, ponieważ w wyniku nierzetelnie przeprowadzonego postępowania kontrolnego zostało jej potrącone 24/30 uposażenia. Organ zaprzeczył temu stwierdzeniu, wskazując, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potrącenia skarżącej odpowiedniej części uposażenia, tj. 24/30 części uposażenia miesięcznego przy najbliższej wypłacie, w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego w okresie od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] lipca 2019 r. Zatem skarżąca nie poniosła żadnej szkody w wyniku działań dwóch wskazanych przez nią funkcjonariuszy SG, tym bardziej, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w związku z wnioskiem skarżącej nie potwierdziło zarzutu nieprawidłowego wykonania czynności służbowych przez wskazanych funkcjonariuszy. Komendant wyjaśnił nadto, że w toku postępowania dyscyplinarnego jedynie osobie uznanej za pokrzywdzoną (a takiego statusu skarżąca nie uzyskała) przysługuje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 25 ust. 4 rozporządzenia) oraz zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 21 ust. 5 rozporządzenia). Wobec powyższego, w ocenie Komendanta, nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie J. M. nie ma legitymacji do złożenia środka zaskarżenia na postanowienie organu pierwszej instancji i w związku z tym należało stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia. Organ wskazał dodatkowo, że zarówno przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, jak też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r., nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wątpliwości z punktu widzenia formalnego budzi wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Organ przełożony w sprawach dyscyplinarnych powinien bowiem wystosować do skarżącej pismo informujące o nieposiadaniu przez nią statusu pokrzywdzonego i braku podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 61a K.p.a. w związku z § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. spowodowało wydanie wadliwego postanowienia. Organ drugiej instancji, z uwagi na niedopuszczalność środka zaskarżenia, nie ma jednak formalnej możliwości uchylenia przedmiotowego postanowienia. W świetle powyższych rozważań odniesienie się do zarzutów zawartych we wniesionym zażaleniu jest niemożliwe, z powodu bezwzględnej przeszkody do prowadzenia postępowania odwoławczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], J. M. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jej legitymację prawną wywieść należy z art. 136b ust. 6 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, a w ślad za nim z § 2 oraz z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z tymi uregulowaniami postępowanie dyscyplinarne wszczyna przełożony w sprawach dyscyplinarnych z urzędu lub na wniosek pokrzywdzonego, sądu, prokuratora albo innego zainteresowanego organu, instytucji. Natomiast za pokrzywdzonego w myśl § 2 uznać należy osobę, której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone zachowaniem funkcjonariusza naruszającego dyscyplinę służbową lub zasady etyki zawodowej. Skarżąca podkreśliła, że działania wskazanych przez nią funkcjonariuszy SG w sposób bezpośredni pogwałciły jej dobra materialne. Doprowadziły bowiem do wydania przez organ pierwszej instancji niekorzystnego dla niej rozkazu personalnego, następstwem którego było niewypłacenie skarżącej w listopadzie 2019 r. 24/30 części należnego uposażenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest matką samotnie wychowującą dwójkę małoletnich dzieci. Wyzwanie jakiemu musiała stawić czoła w związku z koniecznością utrzymania siebie i dzieci za znacznie obniżone uposażenie nie pozostało bez wpływu na jej zdrowie i życie rodzinne. Cała sytuacja wywołała u niej silny stres powodujący konieczność podjęcia leczenia farmakologicznego oraz ponoszenia związanych z tym dodatkowych kosztów. Skarżąca dodała też, że brak wystarczających środków do utrzymania rodziny sprawił, że zmuszona została do zaciągnięcia pożyczki. Poniosła również koszty związane z potrzebą uzyskania pomocy prawnej mającej na celu wyjaśnienie przysługujących jej praw w zakresie możliwości zaskarżenia rozkazu organu pierwszej instancji oraz sporządzenie środka odwoławczego od decyzji dotyczącej potrącenia części uposażenia. Skarżąca podkreśliła, że w efekcie jej starań Komendant Główny Straży Granicznej uchylił rozkaz dotyczący potrącenia części uposażenia i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie potrącenia części uposażenia. W ocenie skarżącej, nie sposób podzielić stanowiska Komendanta Głównego Straży Granicznej zawartego w zaskarżonym postanowieniu, jakoby nie posiadała legitymacji procesowej do wystąpienia z zażaleniem na postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko wskazanym przez nią funkcjonariuszom SG. Skarżąca podkreśliła, że przyjmując językową wykładnię przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. z całą pewnością należy uznać ją za pokrzywdzoną, ponieważ w wyniku nierzetelnego i niedbałego przeprowadzenia czynności służbowych wskazani funkcjonariusze SG doprowadzili do naruszenia jej prawnie chronionych dóbr majątkowych i niemajątkowych. Dowodem na powyższe jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej uchylająca rozkaz o potrąceniu skarżącej części uposażenia i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego wydana została przez organ pierwszej instancji decyzja o umorzeniu postępowanie w sprawie potrącenia części uposażenia, wydana po rzetelnym i starannym wykonaniu czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej art. 28 K.p.a. nie stanowi podstawy prawnej uznania jej za pokrzywdzoną. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach nieuregulowanych w tym rozporządzeniu. W postępowaniu dyscyplinarnym występują takie podmioty jak obwiniony, pokrzywdzony. Są to podmioty, które posiadają określone przepisami rozporządzenia uprawnienia, lecz nie są to uprawnienia tożsame z uprawnieniami strony w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia pokrzywdzonym jest osoba, której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone zachowaniem funkcjonariusza naruszającego dyscyplinę służbową lub zasady etyki zawodowej. Organ zaznaczył , że nie jest prawdą, by skarżąca poniosła szkodę materialną, ponieważ w wyniku umorzenia postępowania potrącone uposażenie zostało jej zwrócone. Naruszenie innych dóbr - swobody przemieszczania się, ujawnienie danych medycznych, uszczerbku na wizerunku funkcjonariusza oraz przewodniczącej Zarządu Terenowego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej nie zostały natomiast wywołane "bezpośrednim zachowaniem" funkcjonariuszy wskazanych we wniosku. Nie można więc uznać skarżącej za pokrzywdzoną w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Organ wskazał też, że nawet, gdyby skarżąca miała status pokrzywdzonej, to i tak nie mogłaby skutecznie zaskarżyć postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, ponieważ przepisy rozporządzenia takiej możliwości nie przewidują. Zgodnie z § 19 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 1, § 21 ust. 5 i § 25 ust. 4 rozporządzenia pokrzywdzonemu przysługuje zażalenie na następujące postanowienia: postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego oraz postanowienie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Nie ma natomiast możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej Centralnej stanowił art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 144 K.p.a. stanowi natomiast, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienia się brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się z kolei przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (vide: A. Wróbel. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, 2018). Komendant Główny Straży Granicznej w postanowieniu z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania powołując się zarówno na przyczyny podmiotowe, jak i przedmiotowe. W ocenie organu J. M. nie ma legitymacji do złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, gdyż nie można przypisać jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Ponadto, nawet gdyby skarżąca została uznana za pokrzywdzoną w postępowaniu dyscyplinarnym, to zarówno przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305), jak też przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (DZ. U. z 2020 r. poz. 897), nie przewidują możliwości zaskarżenia przez pokrzywdzonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W ocenie Sądu z powyższą oceną dokonaną przez Komendanta Głównego Straży Granicznej należy się zgodzić. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia tryb postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej regulowały przepisy ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 136b ustawy z dnia 12 października 21990 r. o Straży Granicznej. Przepis § 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że postępowanie dyscyplinarne wszczyna się niezwłocznie, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną. Postępowanie dyscyplinarne wszczyna przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych: 1/ z urzędu, 2/ na wniosek przełożonego funkcjonariusza, 3/ na polecenie przełożonego, któremu podlega służbowo przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z kolei z § 10 ust. 2 rozporządzenia przełożony, o którym mowa w ust. 1, mógł wszcząć postępowanie dyscyplinarne także na wniosek sądu, prokuratora albo innego zainteresowanego organu, instytucji lub pokrzywdzonego. Przepis § 12 rozporządzenia określał kiedy nie wszczyna się postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie natomiast z § 13 ust. 1 rozporządzenia, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następowało w formie postanowienia, którego odpis niezwłocznie doręczało się obwinionemu. Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego doręczało się także sądowi, prokuratorowi, organowi, instytucji lub pokrzywdzonemu, o których mowa w § 10 ust. 2, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek. Jak słusznie wskazał organ postępowanie dyscyplinarne na wniosek J.M. mogłoby zostać wszczęte jedynie wówczas, gdyby przysługiwał jej status pokrzywdzonego (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia wyraźnie określały jednak, na jakie postanowienie służyło pokrzywdzonemu zażalenie. Nie przewidywały one możliwości zaskarżenia przez pokrzywdzonego postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Pokrzywdzonemu służyło jedynie zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 21 ust. 5 rozporządzenia) i na postanowienie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 24 ust. 4 rozporządzenia). Jeżeli postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte na wniosek pokrzywdzonego, przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych miał też obowiązek poinformowania pokrzywdzonego o wydanym orzeczeniu dyscyplinarnym (§ 37 ust. 3 rozporządzenia). Z przepisów rozporządzenia nie wynikało przy tym, aby w tym przypadku (tj. wydania orzeczenia dyscyplinarnego) wnioskodawca (pokrzywdzony) miał uprawnienie do wniesienia odwołania od tego orzeczenia. W sytuacji zatem, gdyby nawet doszło do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na wniosek skarżącej jako pokrzywdzonej, to przysługiwałoby jej uprawnienie do wniesienia zażalenia tylko w przypadkach wyraźnie określonych w rozporządzeniu. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidywały natomiast możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Ponadto, z przepisów ww. rozporządzenia nie wynikał w ogóle obowiązek wydania przez przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, gdy uznał on, że nie zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1652/17 (publ. CBOSA), w takiej sytuacji przełożony dyscyplinarny po prostu nie wszczynał postępowania dyscyplinarnego, powiadamiając jedynie podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, nie miał natomiast obowiązku wydać postanowienia na podstawie art. 61a ust. 1 K.p.a. Odesłanie z § 42 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało bowiem zastosowania w takiej sytuacji. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż organ prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. M. na postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.