II SA/Wa 1730/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]), odmówił wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); na podstawie art. 8a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1193/19, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy oraz nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jego zastosowania i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku stwierdził, że przesłanki wyłączenia w stosunku do byłego funkcjonariusza art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, muszą być spełnione łącznie, a organ może skorzystać z możliwości zastosowania tego przepisu ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Sąd nie zgodził się z organem co do tego, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (od [...] maja 1987 r. do [...] czerwca 1990 r.), zarówno w ujęciu bezwzględnym (3 lata, 1 miesiąc i 20 dni), jak i w stosunku do łącznego okresu jego służby (29 lat, 6 miesięcy i 9 dni) nie była służbą krótkotrwałą i stwierdził, że jest to okres marginalny, epizodyczny, "pomijalny na tle służby pełnionej przez 3 dekady". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił ponadto organowi, że błędnie przyjął, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, spełniona jest wówczas, gdy funkcjonariusz pełnił służbę narażając życie i zdrowie. W konsekwencji organ w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po dniu 31 lipca 1990 r. - nie zbadał bowiem wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił pewne okoliczności dotyczące jego służby, jak awanse, premie, nagrody pieniężne i odznaczenia (Brązowy Krzyż Zasługi). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W konkluzji Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji aby ponownie rozpoznając sprawę ustalił i ocenił okoliczności dotyczące służby skarżącego (jej charakteru, warunków pełnienia), jego postawy w służbie. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu stwierdził, że służba M. W. na rzecz państwa totalitarnego (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby. Organ powołał się na pisma Szefa ABW z 27 marca 2018 r. i z 28 lutego 2019 r. dotyczące przebiegu służby byłego funkcjonariusza i stwierdził, że M. W. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosek M. W. z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, nie mógł jednak zostać uwzględniony, z uwagi na charakter służby pełnionej przez niego przed 31 lipca 1990 r., "przyjętą określoną postawę wobec ówczesnego systemu państwowego" oraz zaangażowanie w służbę na rzecz SB. Jego "postawa polityczno-moralna", jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z ówczesnym systemem "nie budziła zastrzeżeń". Świadczy o tym jego przynależność do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej i zaangażowanie w jego działalność, opinie przełożonych, z których wynika, że w okresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa dobrze, poprawnie wywiązywał się z powierzonych zadań. Organ dodał, że M. W. został przeniesiony do Służby Bezpieczeństwa na własną prośbę. W okresie służby w SB, w dniu [...] czerwca 1987 r. złożył egzamin na podoficera Milicji Obywatelskiej, "co świadczy o tym, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa awansował w stopniu służbowym, a tym samym był funkcjonariuszem, co do którego jego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwój zawodowy". Skarżący podjął również naukę w Akademii [...] w [...], "co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach". To wszystko, zdaniem organu, pozwala domniemywać, że M. W. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżący był zaangażowanym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Zatem skarżący był zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający wyłączenie stosowania w stosunku do wnioskodawcy przepisów ustawy zaopatrzeniowej. M. W. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił organowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. Skarżący zarzucił, że Minister nie odniósł się dostatecznie do przesłanki krótkotrwałości służby przed 30 lipca 1990 r., ponownie nie uwzględnił pozytywnych ocen o jego służbie, licznych wyróżnień, nagród oraz tego, że został oznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Skarżący podkreślił, że całą swoją służbę przed 1990 r był związany tylko z Milicją Obywatelską i wykonywał zadania administracyjno-kancelaryjne w Wydziale [...] Departamentu [...] MSW na wolnym etacie [...] wydziału [...], nie był nigdy w funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa. Ponadto stwierdził, że nigdy nie należał do żadnej partii (a tym bardziej nie angażował się jej prace). Skarżący wyjaśnił, że dokument w archiwach IPN, na który powołał się organ, dotyczy jego ojca M. W., a nie jego. M. W. dodał, że poza odbyciem kursu podoficerskiego MO w 1988 r., nie uczestniczył w wielu szkoleniach zawodowych. W 1989 r. złożył dokumenty do Wyższej Szkoły [...] MO w [...] (która już po 12 września 1989 r została przemianowana i włączona w struktury Akademii[...] ), niemniej po pierwszym semestrze zrezygnował z dalszej nauki. W konkluzji skarżący stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji "dokonał oceny nieistniejących w przepisie art. 8a ustawy emerytalnej przesłanek", a ponadto wyszedł poza wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a. Z tego powodu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1193/19. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ponieważ nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów tej ustawy. Sąd podał, że przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określone pkt 1 i pkt 2 tego przepisu, muszą być spełnione łącznie, a organ może zastosować ten przepis w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a po przemianach ustrojowych długotrwale i rzetelnie pełnili służbę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ponownym postępowaniu organ stwierdził, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązku służbowe. Minister odmówił jednak wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na "charakter służby" pełnionej przez niego przed 31 lipca 1990 r., "postawę polityczno-moralną" i zaangażowanie w służbie, co - zdaniem organu, świadczy o tym, że identyfikował się z ówczesnym ustrojem i ze Służbą Bezpieczeństwa. Te okoliczności, zdaniem organu, świadczą o tym, że przypadek skarżącego nie jest "szczególnie uzasadniony". Sąd nie podziela tego zapatrywania organu, a zarzuty sformułowane w skardze w tym zakresie uważa za uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zbadał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1193/19. Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku), kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego. Organ nie ustalił prawidłowo, na czym polegała służba skarżącego w okresie tzw. państwa totalitarnego, jaki był zakres jego obowiązków. Z akt sprawy wynika, że M. W. od [...] maja 1987 r. do [...] czerwca 1990 r. pełnił służbę w Samodzielnej Sekcji [...] Departamentu [...] MSW ([...] lutego 1990 r. zmieniono nazwę Departamentu na Departament [...]), co może wskazywać na to (Sekcja [...]), że wykonywał czynności administracyjno-biurowe (tę kwestię podnosi skarżący w skardze). Twierdzenia organu, co do zaangażowania skarżącego w działalność partyjną, bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego, nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Jeżeli zatem nie są prawdziwe, nie mogą być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Minister poza zakresem swoich rozważań pozostawił ponadto służbę skarżącego, którą pełnił po przemianach ustrojowych. Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r. dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że nie sposób przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W kontekście powyższego, mając na uwadze zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2019 r., warto zauważyć, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. wyroki NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3207/19 i z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19). Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga M. W. jest uzasadniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i do ustaleń co aktywności politycznej i partyjnej skarżącego w okresie jego służby przed transformacją ustrojową. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, określonych w art. 8a ust. 1 tej ustawy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie, z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1193/19. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.