II SA/Wa 1717/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Janusz Walawski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy – Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającej Polskiemu Towarzystwu [...] (zwanemu dalej PK[...]), udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. PK[...] wystąpiło do Komendanta [...] Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych zezwalających na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich wydanych przez Komendanta [...] Policji w okresie od 30 czerwca 2015 r. do 30 grudnia 2015 r. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających organ, do którego skierowano wniosek, ustalił, iż udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, z uwagi na szeroki zakres czasowy i rzeczowy żądania ujętego we wniosku, wiązałoby się z koniecznością wcześniejszego przetworzenia tej informacji. O poczynionych ustaleniach Komendant [...] Policji poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 28 lipca 2016 r. Stanowisko organu pierwszej instancji zostało poparte przytoczeniem argumentów, w oparciu o które organ ten dokonał kwalifikacji interesującej stronę informacji jako informacji publicznej o charakterze przetworzonym i poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie takiej informacji uwarunkowane jest ziszczeniem się przesłanki szczególnej istotności danych dla interesu publicznego. Organ zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie istnienia przesłanki szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. Organ w uzasadnieniu decyzji podał ustalony stan faktyczny sprawy i prawne podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Wyszczególniono okoliczności, które przemawiały za zakwalifikowaniem żądanej przez wnioskodawcę informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Wskazano m. in., iż uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy wiązałoby się z koniecznością poniesienia przez organ ponadnormatywnych nakładów czasu i pracy analitycznej, a także wymagałoby podjęcia licznych czynności zmierzających do wyodrębnienia a następnie zanonimizowania bądź usunięcia danych chronionych prawem, a także przekształcenia i przetworzenia tak wyselekcjonowanej informacji do postaci nowego, nieistniejącego w chwili złożenia wniosku, zbioru informacji. W ocenie Komendanta Głównego Policji nie ulega wątpliwości, iż proces przygotowania informacji, o którą wystąpiło PT[...], wiązałoby się z daleko idącym przetwarzaniem wyjściowego materiału źródłowego (30.000 akt z postępowań administracyjnych), a jego analiza i opracowanie dla potrzeb wnioskodawcy oznaczałoby konieczność zaangażowania nadzwyczajnych sił i środków ze strony podmiotu zobowiązanego. Decyzja Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. stały się przedmiotem skargi wniesionej przez PT[...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. PT[...] wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o nakazanie organowi administracji udostępnienia informacji publicznej stosownie do wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.. W uzasadnieniu skargi podano, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy kwalifikując wnioskowaną informację publiczną jako informację przetworzoną. Następnie, z powyższego błędnego założenia o tym, iż skarżący prosił o udostępnienie informacji przetworzonej, organ wywiódł fałszywy wniosek, iż wobec braku wykazania przez skarżącego, w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, należy w stanie faktycznym sprawy zastosować art. 16 ust. 1 ustawy. Nota bene organy pierwszej i drugiej instancji nie zastosowały również w stanie faktycznym sprawy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, co doprowadziło do zajęcia przez organ pierwszej i drugiej instancji sprzecznego z ustawą stanowiska w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu określonej kategorii decyzji administracyjnych. Dalej wskazano, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten wymaga dokonania stosownych działań, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Nakład pracy niezbędny do udostępnienia informacji publicznej co do zasady nie stanowi kryterium decydującym o tym, czy mamy do czynienia z informacją prostą czy przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2016 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić. Na samym wstępie podać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. powołana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1 ust. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ustawie podmiotach. Komendant Główny Policji jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, i jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Zatem w świetle powyższej analizy bezspornym jest, że żądania skarżącego mieszczące się we wniosku z [...] czerwca 2016 r., są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Okoliczność ta nie była zresztą przez organ kwestionowana. Natomiast, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdzić należy, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenie. Stąd też za takie informacje uznać należy – co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury – określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić przy tym należy uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z akt administracyjnych sprawy (k. 8) wynika, że żądane decyzje w liczbie 194 sztuk zlokalizowane są w aktach osób fizycznych, które zgromadzone są w archiwum wydziału wśród ok. 30 tys. akt postępowania, na podstawie stosowanego od wielu lat klucza. Podkreślić nadto należy, że w aktach administracyjnych na k. 14 znajduje się opinia prawna Zespołu [...] Komendy [...] Policji, z której jednoznacznie wynika, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. W rozpoznawanej sprawie uznanie przez organ, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych tylko dlatego, że wymagają zgromadzenia i zaangażowania z tego tytułu grupy osób jest co najmniej niewystarczające. Należy bowiem zaakcentować, że uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną wymaga od organu rzetelnego uzasadnienia takiej kwalifikacji, ale nie może posiadać cech autorytarnych. Rozpatrują ponownie sprawę organ zobowiązany jest wziąć po uwagę powyższe rozważania, a w szczególności dokonać ponownej oceny, czy faktycznie żądane informację stanowią informacje przetworzoną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy w wysokości 200 (dwieście) złotych i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).