II SA/Wa 1652/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby uchyla zaskarżoną decyzję

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wydała w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...]. Wskazana decyzja, została wydana w związku ze skargą W. K. złożoną na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Organ działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł o: 1. uchyleniu orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], stwierdzając jednocześnie, że ww. orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyleniu decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w B. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ nadmienił, że skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2020 r. zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. CKL rozpoznawała odwołanie W. K. od decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Na mocy decyzji RKL umorzono postępowanie orzecznicze toczące się ze skierowania Zakładu Karnego w P., wydanego celem ustalenia zdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Jako podstawę umorzenia postępowania wskazano dwukrotne niestawiennictwo W. K. na badanie komisyjne, co spowodowało brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W postępowaniu przed organem odwoławczym W. K. złożył dokumentację medyczną z dotychczasowego leczenia, przeprowadzono również jego badanie fizykalne. CKL uznając, że w sprawie zgromadzono dostateczną ilość materiału dowodowego do merytorycznego rozpoznania sprawy, wydała orzeczenie z dnia [...] marca 2020 r., na które została wniesiona skarga administracyjna do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. CKL uznał za zasadne zarzuty W. K. podniesione w skardze na orzeczenie z [...] marca 2020 r. Stwierdziła, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ zgodził się ze stanowiskiem, że w przypadku umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Działanie takie narusza zasadę dwuinstancyjności, tj. art. 15 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. CKL uwzględniła zatem zarzuty W. K. podniesione w skardze dotyczące tego, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji RKL i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. W ocenie CKL brak było podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, bowiem W. K. usprawiedliwił swoją nieobecność na wyznaczonych terminach badań komisyjnych, zaś w aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna, pozwalająca ustalić jego stan zdrowia. Orzeczenie CKL z dnia [...] marca 2020 r. naruszyło przepis art. 15 k.p.a. oraz art. 16 ustawy o komisjach lekarskich, przez co W. K. został pozbawiony ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w odwoławczym postępowaniu administracyjnym. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz stwierdził, iż jest niesprawiedliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryterium, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład orzekający w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uwzględnił, w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., skargę W. K. na własną decyzję z dnia [...] marca 2020 r. i w rezultacie orzekł o jej uchyleniu, stwierdzając jednocześnie, że ww. orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a także w pkt 2 rozstrzygnięcia orzekł o uchyleniu w całości decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego powyższa decyzja autokontrolna została wydana naruszeniem wskazanych przepisów prawa, co obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Wskazać należy, że przywołana norma prawna umożliwia organowi orzekającemu weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Uwzględnienie przez organ skargi oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 P.p.s.a., w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w treści decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cytowanego przepisu stwierdzenia. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13 oraz z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 425/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania przez organ z instytucji autokontroli jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie przez organ, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w treści skargi podstawa prawa są uzasadnione. Organ respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej, sprowadzającą się do uwzględnienia skargi w całości – po uchyleniu własnej decyzji, którą uznał za wadliwą w związku z konkretnie wskazanymi uchybieniami – może następnie skorzystać z uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. nie stojących w sprzeczności z istotą instytucji samokontroli. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zastosowanie trybu autokontroli z art. 54 § 3 P.p.s.a. może powodować wydanie następujących rozstrzygnięć procesowych: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części; - lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby bowiem otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W związku z wniesieniem skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może – wskutek decyzji kasacyjnej – zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnej w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Resumując powyższe rozważania, uznać należy, że działając w trybie autokontroli organ odwoławczy nie jest uprawniony do podejmowania innych rozstrzygnięć niż wyżej wymienione, a rozstrzygnięcia te muszą literalnie dopowiadać zgłoszonemu przez stronę w skardze do sądu żądaniu. Autokontrolna decyzja Centralnej Komisji Lekarskiej wydana w dniu [...] czerwca 2020 r. nie odpowiada powyższym wymogom. Uchylając własną decyzję z dnia [...] marca 2020 r., organ wydał bowiem rozstrzygnięcie nie dające się pogodzić z istotą instytucji autokontroli, przez co, zdaniem Sądu, należy je zakwalifikować jako podjęte przez organ z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to objęło bowiem nie znajdujące uzasadnienia w stanie prawnym przedmiotowej sprawy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, któremu nie towarzyszyło ani rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, ani też umorzenie postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.