II SA/Wa 1651/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego struktury organizacyjnej Gminy [...] postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu – K.T. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 8 maja 2025 r. K. T. (dalej: "skarżący"), jako radny Gminy L., zawiadomił Regionalną Izbę Obrachunkową w W. o występowaniu konfliktu interesów w strukturze organizacyjnej Gminy L., polegającego na pełnieniu przez jedną osobę zarówno funkcji głównej księgowej Biblioteki Publicznej Gminy L., jak i kierownika Referatu Realizacji Budżetu Urzędu Gminy L.. Skarżący powołał się przy tym na zainteresowanie przejrzystością i zgodnością z prawem działania jednostek samorządu terytorialnego. W dniu 15 maja 2025 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w W. przekazała, według właściwości, powyższe pismo (wniosek) do rozpoznania Radzie Gminy L. (dalej: "Rada Gminy", "organ"). Uchwałą z [...] lipca 2025 r. nr [...], Rada Gminy, na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: "u.s.g.") oraz art. 242 § 1 i art. 238 § 1 w związku art. 247 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), uznała ww. wniosek za bezzasadny. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1135; dalej: "u.p.s."), zgodnie z którym pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Rada Gminy powołała się też na odrębną osobowość prawną biblioteki, która nie jest bezpośrednio kontrolowana w zakresie finansowym przez Gminę. Z kolei myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87) instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. W oparciu o te regulacje organ nie dopatrzył się zależności finansowej i kontrolnej, co skutkowało uznaniem wniosku skarżącego za niezasadny. Powyższą uchwałę skarżący zaskarżył w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: ( błędną kwalifikację jego pisma z 8 maja 2025 r. jako wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., zamiast jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a.; ( rozpatrzenie sprawy przez niewłaściwy organ, tj. przez Radę Gminy zamiast przez Wójta Gminy L. i przez to naruszenie art. 223 § 1 i art. 242 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 pkt 3 i art. 8 ust. 2 u.p.s. oraz art. 33 ust. 3 u.s.g.; ( nierzetelne uzasadnienie uchwały, niespełniające wymogów art. 238 § 1 k.p.a.; ( błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 u.p.s.; ( naruszenie zasad gospodarki finansowej i kontroli zarządczej określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483), tj. błędną wykładnię art. 44 i art. 54 tej ustawy; ( błędne zastosowanie przepisów ustrojowych dotyczących nadzoru nad instytucjami kultury, tj. ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393) i ww. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W świetle ww. zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i udostępnienie akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym Sądu. W dniu 7 października 2025 r. skarżący uiścił wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (vide potwierdzenie wpłaty - karta nr 23 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g. oraz zawartych w dziale VIII k.p.a. - art. 242 § 1 i art. 238 § 1 w związku art. 247 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania tak skargowego, jak i wnioskowego, unormowanych przepisami działu VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07; z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 180/23 i z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1968/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 237). Otóż zarówno postępowanie skargowe (vide rozdział drugi działu VIII k.p.a. - art. 227-240 k.p.a.), jak i postępowanie wnioskowe (vide rozdział trzeci działu VIII k.p.a. - art. 241-247 k.p.a.) to postępowania uproszczone - jednoinstancyjne, kontrolne, uniwersalne, w których nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie stanowią aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niezależnie od formy (pismo czy - jak w niniejszej sprawie - uchwała), czynności podejmowane przez organy administracji publicznej na mocy ogólnych przepisów działu VIII k.p.a. lub szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (vide postanowienia NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1827/14 i z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15). Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku, które nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (vide postanowienie NSA z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1899/15). Wnioskodawcy (tu: skarżącemu) niezadowolonemu z udzielonej przez organ odpowiedzi nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, lecz skarga przewidziana w art. 246 § 1 k.p.a., czyli skarga na sposób załatwienia wniosku - do organu wyższego stopnia lub organu sprawującego nadzór zgodnie z przepisami o postępowaniu skargowym. Skoro zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu ujętym w art. 3 § 2 p.p.s.a., to podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.