II SA/Wa 1650/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z.R. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Z. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] i poprzedzającego je - postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W treści wniosku wnoszący zaznaczył, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracyjnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem strony należy uznać, że w badanym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem osoba która podpisała postanowienie winna być wyłączony od rozpatrzenia sprawy objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Wnioskodawca podkreślił, iż w wydaniu postanowień z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] września 2014 r. brał udział M. B., zatem fakt ten jest oczywistym naruszeniem prawa i powinien być z urzędu zauważony przez Wojewodę podczas weryfikacji orzeczeń w trybie art. 138 k.p.a. Z. R. podkreślił, że okoliczność powyższa powinna być zauważona również z tego powodu, iż w dniu [...] września 2014 r, składając zażalenie do Wojewody [...], złożył również wniosek w trybie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] września 2014 r., wszczynając jednocześnie dwa odrębne postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. W treści uzasadnienia wskazanego postanowienia organ nadmienił, że postępowanie z wniosku Z. R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. toczyło się w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną, czy został on złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art 145 § 1, art. 145 a lub art. 145b § 1 k.p.a. Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a następnie przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku zaś niespełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że z wyjaśnień Z. R. wynikał, że powziął on informację o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w dniu [...] sierpnia 2014 r. (vide pismo strony z dnia [...] sierpnia 2014 r.). Według wyjaśnień strony, źródłem informacji o owych okolicznościach jest postanowienie ministra właściwego do spraw pracy z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] czerwca 2014 r. Z. R.odebrał postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], natomiast w dniu [...] sierpnia 2014 r. odebrał postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. Ustalono także, że postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], z którym Z. R. wiąże okoliczności będące przesłankami do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w swej treści stanowi jedynie o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] postanawiającego o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...]. Bezsporny zdaniem organu, jest fakt, iż zarówno postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w swej treści odnoszą się do tożsamych okoliczności faktycznych i prawnych, bowiem dotyczą przeprowadzanego przez Ministra postępowania z wniosku Z. R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Organ stwierdził, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że zainteresowany otrzymując postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], powziął na tej podstawie wiedzę co do okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, której nie posiadał wcześniej. Logicznym w takim stanie rzeczy jest wnioskowanie, iż powzięcie wiedzy w przedmiocie przesłanek do wznowienia postępowania, jeżeli związane jest z treścią postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], winno być wiązane z chwilą zapoznania się z treścią postanowienia Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r. [...]. W oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Wojewoda [...] uznali, że twierdzenie Z. R. jest nieprawdziwe. Organy prawidłowo uznały, że datą, w której strona powzięła informację o okolicznościach stanowiących, podstawę do wznowienia postępowania jest dzień zapoznania się z treścią postanowienia Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], co nastąpiło w dniu jego odbioru [...] czerwca 2014 r. Organ porównując datę odbioru ww. postanowienia z datą wniesienia podania o wznowienie, tj. z dniem [...] sierpnia 2014 r. stwierdził, że nie zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co stanowi formalną przesłankę do odmowy wznowienia postępowania. Organ wskazał ponadto, że w dniu [...] listopada 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. poz. 1905), co powoduje, że ten właśnie organ jest właściwy do rozpoznania wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. Mając powyższe na uwadze, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej twierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw prawnych do uchylenia postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia [...] sierpnia 2016 r. na postanowienie Minister Rodziny, Pracy Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia, bowiem, jego zdaniem, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł ponadto o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego podnosząc, że złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1650/16 zawiesił postępowanie. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r. WSA w Warszawie podjął postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a,", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 i następnych k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt li GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej, przy czym brak ten musi mieć charakter obiektywny. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, jednak nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, publ. LEX nr 315975). Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011, sygn. akt II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197; z dnia 8 września 2011 r, sygn. akt I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431). Zaskarżone postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2016 r. wydane zostało w toku postępowania nadzorczego zapoczątkowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. (k-191 akt administracyjnych sprawy). We wniosku tym zawarte zostało żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Żądanie stwierdzenia nieważności zostało umotywowane tym, że w sprawie wznowienia postępowania orzekał pracownik organu administracji podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca podkreślił, iż w wydaniu obu postanowień z dnia [...] listopada 2013 r. i [...] września 2014 r. brał udział ten sam pracownik - pan M. B., co jest, jego zdaniem, rażącym naruszeniem prawa. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji gdy postępowanie nadzorcze toczy się na skutek wniosku strony, to w toku tego postępowania organ winien odnieść się do okoliczności wskazanych we wniosku i dokonać ich analizy na tle uregulowań zawartych w art. 156 k.p.a. Ten tok rozumowania winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem, w niniejszej sprawie, organ, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, analizował kwestię daty, w której skarżący powziął informację o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ przyjął w konkluzji, że niezachowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co stanowi formalną przesłankę odmowy wznowienia postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie odniósł się do treści żądania zawartego we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. i pominął całkowicie twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku. Zamiast tego organ analizował kwestie, które nie były podstawą żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. Tak wydane postanowienie narusza, w ocenie Sądu, przepis art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W sytuacji gdy strona błędnie łączy podstawę faktyczną żądania z jego podstawą prawną organ winien, uwzględniając zasadę zawartą w art. 9 k.p.a., poinformować o tym stronę i pouczyć ją o prawnej podstawie żądania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.