II SA/Wa 1639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. W. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent [...], na podstawie art. 104 Kpa i art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 10 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w zw. z art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił E. W. udostępnienia informacji publicznej w formie opinii prawnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że nie każda opinia prawna, ze względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych. Dalej Prezydent wskazał, że opinia prawna z [...] kwietnia 2011 r. wydana został w indywidualnej sprawie na potrzeby prowadzonego postępowania podatkowego i na podstawie materiałów i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, które niewątpliwie stanowią akta sprawy. W trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione dane podatników jedynie od strony zbiorczej, a nie z punku widzenia konkretnego podatnika i decyzji podjętej przez organ podatkowy w jego sprawie. Dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwanej dalej SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności powyżej określonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w formie opinii prawnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., a pozostającej w związku z postępowaniem podatkowym w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2009 i 2010, na podstawie art. 158 § 1 Kpa wydało decyzję nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dalej wyjaśniono, że charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych oraz wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów. Dostęp do akt postępowania administracyjnych, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów niebędących jego stronami. SKO wskazało również, że powyższe należy odnieść do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 178 § 1 tej ustawy, strona ma wgląd w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wobec tego organ stwierdził, że wnioskodawczyni, jako stronie zakończonego postępowania, przysługuje prawo wynikające z powyżej przytoczonego przepisu, a nie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. SKO stanęło na stanowisku, że wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępnienia, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Istota odesłania, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy takiej sytuacji, w której odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji uznano, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., mimo błędnego uzasadnienia, nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku E. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w dniu [...] lipca 2015 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił E. W. udostępnienia żądanej informacji publicznej i chociaż decyzja ta została błędnie uzasadniona, to organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie jej nieważności nie stwierdził, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie zatem organ orzekł, że kwestionowana decyzja, chociaż błędnie uzasadnia odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, a strona może domagać się udostępnienia akt sprawy, w tym wnioskowanej opinii przed organem pierwszej instancji w trybie art. 178 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowej, ponieważ jest stroną zakończonego postępowania, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wnosząc o jej uchylenie, gdyż w ocenie skarżącej przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 1 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 293 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, jak również zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 7-9 Kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tzn. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 Kpa - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703). Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX nr 1070197; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, publ.: LEX nr 1068431). W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Na tle tego przepisu można sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa, Lex nr 1510603). Zasadą jest udostępnianie informacji publicznej na zasadach i trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże obok tej ustawy funkcjonować mogą inne ustawy, regulujące w sposób odmienny i swoisty zasady i tryb dostępu do określonej informacji. Obowiązywać one mogą jedynie tylko i wyłącznie w takim zakresie rzeczowym, który dokładnie został im przypisany. Poza tymi granicami zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to na podmiocie obowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie i wydania na podstawie art. 16 powołanej ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej podał, że nie może ona zostać udostępniona, gdyż jest ona chroniona tajemnica skarbową (art. 5 ust. 1 ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanej na podstawie art. 158 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności powyżej określonej decyzji i stwierdziło, że skarżącej jako stronie postępowania przysługuje wgląd w akta sprawy oraz uprawnienie żądania kopii akt sprawy na podstawie art. 178 § 1 – Ordynacji podatkowej, a nie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ stwierdził, że pomimo tego, że decyzja, o której unieważnienie wnosi skarżąca, została błędnie uzasadniona, to nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa Ustawodawca w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej celowo uregulował możliwość dostępu do informacji publicznej, poprzez wskazanie w jej art. 1 ust. 2, że może nastąpić to również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką ustawą bez wątpienia jest ustawa – Ordynacja podatkowa. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i przy tym nie funkcjonuje w obiegu publicznym, nie ma także do niej innego trybu dostępu, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia do odpowiedniego organu wniosku o udzielenie informacji. Podkreślić należy, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 2 ustawy, wymaga wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy zawierającej przepisy odrębne (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja ta co prawda istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada lub dostęp do niej regulują odrębne przepisy O takim fakcie organ powinien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę - jak żądane informacje wnioskodawca może uzyskać. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], kontrolując w trybie art. 156 § 1 Kpa decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdziło, że dostęp do żądanych przez skarżącą informacji jest możliwy na podstawie odrębnych przepisów, to powinno stwierdzić jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w takiej sytuacji decyzji się nie wydaje. Ten sam organ, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną z rażącym naruszeniem prawa, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania i załatwić sprawę zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy.