II SA/Wa 1621/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę

Komendant Główny Policji (dalej KGP/organ) decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania L. A. (wdowa po zmarłym K.A.; dalej skarżąca) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej KWP w K.) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres 2007 - 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Pan K. A. był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego nr [...] M. Komendanta W. Policji z dnia [...] lutego 2007 roku został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2007 r. W chwili zwolnienia funkcjonariuszowi pozostało 70 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wobec powyższego zwolnionemu policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 11.032,46 zł brutto za wszystkie dni niewykorzystanych, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Pan K.A. wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 zwrócił się do KWP w K. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15. Pan K.A. zmarł [...] stycznia 2019 r. a w jego prawa wstąpiła żona Pani L. A., oświadczając, iż dysponuje aktem poświadczenia dziedziczenia wydanym przez kancelarię notarialną. KWP w K. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu, zaś Komendant Główny Policji decyzję tę utrzymał w mocy. Organy stwierdziły, że zgodnie z art. 115a ustawy o Policji ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.; dalej ustawa o Policji) - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 roku - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podniosły, że zgodnie z art. 116 ustawy o Policji - w razie śmierci policjanta, pozostałej po nim rodzinie przysługują m.in. świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Świadczenia te w pierwszej kolejności przysługują małżonkowi policjanta, który pozostawał z nim we wspólności małżeńskiej, a w dalszej kolejności dzieciom oraz rodzicom. Wskazały, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, opublikowanym dniu 6 listopada 2018 roku (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2102), stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organów przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych a niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zdaniem organów orzeczenie TK tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W ocenie organów dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu. Skargę na powyższe orzeczenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając błędną interpretację i nieuwzględnienie normy art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. W jej ocenie norma art.107 ust. 2 ustawy o Policji znajduje zastosowanie w przypadku okoliczności wyjątkowych. Uznała, że taka okoliczności wyjątkowa zaistniała w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Jej zdaniem w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału a wejście w życie wyroku TK zrodziło po stronie jej męża uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji KGP oraz poprzedzającej ją decyzji KWP w K. z dnia [...] marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję KWP w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres 2007 - 2006 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stan faktyczny ustalony przez organy Policji nie jest sporny. W dacie zwolnienia ze służby K. A. (męża skarżącej) wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Okolicznością bezsporną w sprawie jest także to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, iż "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Niesporna jest okoliczność, że do dnia wniesienia skargi "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem tak jak to ma zastosowanie w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Poza sporem pozostaje także to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Skarżąca uważa, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i brakiem nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 innym przelicznikiem - dopuszczalne i możliwe jest ponowne przeliczenie i wypłacenie tzw. "wyrównania" ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wskazuje, że sposób wyliczenia kwoty należnej wynika wprost z uzasadnienia przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym, od dnia 1 lipca 2019 roku okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz.U.2019.1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 roku. Jej zdaniem z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W ocenie organu przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych a to, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Przechodząc do analizy istniejącego problemu Sąd zauważa, że przepis art. 87 Konstytucji RP określa konstytucyjny system źródeł prawa obowiązującego w Polsce. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. System ten zbudowany jest na zasadzie hierarchicznego podporządkowania, gdzie najwyższe miejsce zajmuje Konstytucja RP. Ponadto system ten jest systemem "zamkniętym", co oznacza ograniczenie katalogu źródeł prawa zarówno w sensie podmiotowym, jak i przedmiotowym. W państwie praworządnym działalność prawodawcza musi opierać się na wyraźnej legitymacji konstytucyjnej, tj. prawnie nadanym upoważnieniu do działania zawartym w konstytucji albo akcie wydanym na jej podstawie. Organy państwowe muszą mieć ściśle określoną kompetencję do stanowienia prawa oraz tryb, w jakim kompetencja ta może zostać zrealizowana. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że zgodnie z art. 95 Konstytucji RP władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Trybunału Konstytucyjnego, na którego orzeczenie powołuje się skarżąca, zgodnie z art. 188 Konstytucji RP orzeka m.in. w sprawach zgodności ustaw międzynarodowych z Konstytucją, ale jego orzeczenia nie mogą stanowić, źródła prawa, z których obywatele mogą wywodzić bezpośrednio skutki dla siebie. Zdaniem Sądu z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, ale aby to było możliwe konieczna jest nowelizacja ustawy o Policji. W ocenie Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Jak wyżej wskazano do zastosowania w praktyce orzeczenia TK konieczna jest inicjatywa ustawodawcy. Z tego też powodu w ocenie Sądu niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. W ocenie Sądu trafne jest twierdzenie organu, że orzeczenie TK tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wskazane orzeczenie nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.