II SA/Wa 1594/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. I., K. K., D. Z. i R. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia herbu i flagi Gminy [...] postanawia: 1) odrzucić skargę wniesioną przez B. I., K. K., D. Z. i R. G.; 2) zwrócić skarżącemu B. I. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 28 lipca 2025 r. B. I., K. K., D. Z. i R. G. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ") z [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia herbu i flagi Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący, w kontekście legitymacji do jej wniesienia, podali, że od wielu lat są mieszkańcami Gminy [...] (dalej też: "Gmina"), posiadają na jej terenie swoje nieruchomości oraz prowadzą działalność związaną z dokumentowaniem i popularyzacją lokalnej historii. Skarżący K. K. jest autorem kilku publikacji opisujących najstarsze dokumenty źródłowe wymieniające miejscowości leżące w granicach administracyjnych obecnej Gminy [...], skarżący R. G. jest radnym siódmej kadencji Rady Gminy, a skarżący D. Z. to wielokrotny kandydat w wyborach do Rady Gminy i (wraz ze skarżącym K. K.) członek [...] Klubu [...]. Skarżący wskazali, iż ich interes prawny wynika z: ( naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach poprzez ustanowienie herbu niezgodnego z miejscową tradycją historyczną; ( wykluczenia symbolicznego mieszkańców części Gminy, których miejscowości nigdy nie były związane z opactwem [...]; ( naruszenia prawa do rzetelnej reprezentacji wszystkich mieszkańców Gminy w jej symbolach. Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny poprzez: ( ustanowienie herbu wykluczającego symbolicznie część mieszkańców Gminy, w tym skarżących, których działalność jest związana z całym obszarem Gminy, nie tylko z dawną własnością klasztorną; ( naruszenie prawa do rzetelnej reprezentacji historycznej, ponieważ skarżący K. K. jako badacz i popularyzator historii lokalnej ma prawo oczekiwać, iż symbole Gminy będą oparte na rzetelnych badaniach historycznych, a nie na wybiórczej interpretacji; ( deprecjację wartości prac historycznych ww. skarżącego wobec całkowitego zignorowania udokumentowanych faktów historycznych. W skardze skarżący domagali się: - stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem ww. art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, zasad heraldyki terytorialnej i obowiązku rzetelnego przedstawienia stanu faktycznego organom opiniującym; - podjęcia działań naprawczych poprzez wskazanie, że w procedurze zakończonej wydaniem zaskarżonej uchwały zabrakło przeprowadzenia rzetelnej kwerendy historycznej obejmującej wszystkie miejscowości Gminy oraz rzeczywistych konsultacji społecznych; - rozważenia herbu z motywem [...] jako historycznie udokumentowanego unikalnego symbolu; - wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wraz z wniesieniem skargi skarżący B. I. uiścił kwotę 300 zł tytułem opłaty od skargi (potwierdzenie wpłaty - vide karta nr 18 akt sądowych sprawy), która to kwota została zakwalifikowana jako wpis sądowy od jego skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podkreślił, iż prace nad projektami symboli Gminy były prowadzone w konsultacji z heraldykiem, a ich efektem było opracowanie kilku wariantów projektu herbu, z których każdy opierał się na udokumentowanych źródłach historycznych dotyczących tradycji lokalnej oraz dziedzictwa kulturowego. Wszystkie przygotowane wersje wraz z uzasadnieniem historycznym i bibliografią zostały przekazane Komisji Heraldycznej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji, która odrzuciła historyczne warianty herbu jako niezgodne z zasadami heraldyki, jednocześnie rekomendując i pozytywnie opiniując uproszczoną wersję herbu, przyjętą następnie w zaskarżonej uchwale. Przy pismach Sądu z 12 września 2025 r. przesłano pozostałym skarżącym (każdemu z nich odrębnie), tj. K. K., R. G. i D. Z. odpisy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2025 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł - w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu przedmiotowego zarządzenia pod rygorem odrzucenia skargi (vide karty nr 27-29 akt sądowych sprawy). Odbiór powyższej korespondencji ww. skarżący pokwitowali osobiście: R. G. i D. Z. w dniu 18 września 2025 r. (vide zwrotne potwierdzenia odbioru - karty nr 33 i 34 akt sądowych sprawy), a skarżący K. K. - 22 września 2025 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru - karta nr 36 akt sądowych sprawy). Jak wynika z notatki z 1 października 2025 r., w Rejestrze Opłat Sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zidentyfikowano wpłat do niniejszej sprawy (vide karta nr 43 akt sądowych sprawy). W piśmie z 23 września 2025 r. skarżący B. I. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (m.in.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy została wniesiona przez skarżących w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej: "u.s.g."), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli (vide wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP 2004 r. nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, iż zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 i z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 810/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie skarżący powinien wskazać konkretny akt, z którego wywodzi to uprawnienie lub interes prawny. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (vide wyroki NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 i z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Kwestią zasadniczą jest więc ustalenie, czy na gruncie niniejszej sprawy można przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący nie wykazali istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną. Fakt, iż są oni wieloletnimi mieszkańcami Gminy, którzy zajmują się dokumentowaniem i popularyzacją lokalnej historii czy historykami (jak w przypadku skarżących K. K. i D. Z.) lub przedstawicielami władzy lokalnej (vide skarżący R. G.) nie świadczy o wpływie zaskarżonej uchwały na ich osobisty i skonkretyzowany interes prawny. Stanowiska tego nie może zmienić argumentacja skarżących o deprecjonowaniu ich dorobku jako aktywnych uczestników życia społecznego i historycznego Gminy ani kwestionowanie procedury przygotowania projektu herbu. Niewykazanie przez skarżących konkretnych negatywnych konsekwencji, jakie zaskarżona uchwała wywołuje w sferze prawnomaterialnej każdego z nich, skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast art. 58 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżona uchwała w przedmiocie ustanowienia herbu i flagi Gminy nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń ani nie uszczupla, jak też nie modyfikuje uprawnień skarżących. Również nie nakłada na nich żadnych obowiązków. Żaden ze skarżących nie sprecyzował prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikającego z konkretnego przepisu, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone zaskarżoną uchwałą. Aktualna sytuacja skarżących nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zaskarżoną uchwałą. Dlatego w ich przypadku można ewentualnie mówić o istnieniu interesu faktycznego, czyli pewnego przekonania skarżących, niepopartego przepisami prawa, że naruszono ich uprawnienia. Jako interes faktyczny należy bowiem kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (analogicznie jak w przypadku interesu prawnego), jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 26/21). Podsumowując, każdy ze skarżących powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest wystarczające wykazanie nawet potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Niezależnie od powyższego, zaakcentować należy, iż w stosunku do skarżących: K. K., D. Z. i R. G. skarga podlega odrzuceniu także z powodu nieuiszczenia przez każdego z nich wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł. Według art. 220 § 1 p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Zastrzeżenie objęte przepisem art. 220 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Tak więc w przypadku skargi, zgodnie z art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a., przewodniczący wzywa wnoszącego skargę, aby pod rygorem jej odrzucenia uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku fiskalnego skargi bezskutecznie upłynął skarżącym: K. K. i D. Z. 25 września 2025 r., a skarżącemu R. G. - 29 września 2025 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym sentencji postanowienia odrzucił skargę wszystkich czterech skarżących, przy czym skargę wniesioną przez K. K., D. Z. i R. G. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., zaś skarga B. I. (która została przez niego opłacona wraz z jej wniesieniem) podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu B. I. uiszczonego przez niego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, iż sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.