II SA/Wa 157/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] października 2019 r. o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego kpr. A. K., zwanemu dalej "Wnioskodawcą". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - [...] czerwca 2019 r. Wnioskodawca - pełniący kontraktową służbę wojskową w Centrum Szkolenia [...] w [...] - wystąpił o wypłatę świadczenia mieszkaniowego; we wniosku oświadczył, że w 2001 roku nabył z bonifikatą lokal mieszkalny od Gminy Miasta [...]; potwierdzono to na podstawie aktu notarialnego, - w tych okolicznościach organ I. instancji odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego; w uzasadnieniu decyzji przywołano wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"; Wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji; w uzasadnieniu wskazał m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 2439/14 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej bądź - za jego zgodą - w innej miejscowości; prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym – wynika ze stosunku służbowego żołnierza; w myśl art. 21 ust. 2 jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: - przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej), - wypłaty świadczenia mieszkaniowego; odrębną kwestią jest sama realizacja prawa do zakwaterowania, która następuje w warunkach określonych przez przepisy prawa, - w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawarto katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego); zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, m.in. gdy - z zastrzeżeniem ust. 10 - on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji Mienia Wojskowego albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia (tak pkt 3), - jest bezsporne, że Wnioskodawca nabył 13 czerwca 2001 r. od Gminy Miasta [...] lokal mieszkalny z bonifikatą (położony w [...] przy ul. [...]); skorzystał zatem z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych - o czym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, - wbrew zawartym w odwołaniu zarzutom nie ma znaczenia, że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego Wnioskodawca nie był żołnierzem zawodowym; powołany przepis nie odnosi się bowiem do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego; nie precyzuje również żadnych innych okoliczności, w których do tego doszło - jak wysokość bonifikaty, - ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba - posiadająca obecnie status żołnierza - kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane i przypadki, gdy ta osoba kupiła lokal na współwłasność; jeżeli - jak w sprawie niniejszej – doszło do tego, występuje przesłanka negatywna do wypłaty świadczenia mieszkaniowego - określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (patrz: wyroki NSA w o sygn. akt I OSK 3038/12, 1139/12, 2506/12, 1037/13, 2922/15 i 1418/18 oraz WSA o sygn. akt II SA/Wa 1744/18 – dostępne w CBOSA), - Wnioskodawca przywołuje wyrok o sygn. akt I OSK 2439/14; powiela zawartą w jego uzasadnieniu interpretację art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu; organ jej jednak nie akceptuje a moc wiążąca przytoczonego przez stronę orzeczenia Sądu ogranicza się jedynie do konkretnej sprawy - objętej tym wyrokiem; w żaden sposób nie narzuca treści i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, - zapisy ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 roku oraz ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r. - dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, - były dedykowane nie tylko żołnierzowi zawodowemu ale i innym osobom uprawnionym, w tym emerytom i rencistom wojskowym, członkom (rodziny zmarłego żołnierza i emeryta wojskowego, a także pracownikom cywilnym wojska; wymienione w punktach – w art. 21. ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu - uprawnienia, z którymi ustawodawca wiąże negatywne skutki - utratę prawa do zakwaterowania - dotyczą świadczeń, które docelowo i trwale (a nie bieżąco czy doraźnie) zaspokajają potrzeby mieszkaniowe osób, które z nich skorzystały; w związku z tym istotne jest również to, że ustawodawca - stosownie do art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu - nie pozbawia żołnierza prawa do zakwaterowania w miejscu pełnienia służby, jeżeli nabycie lokalu nie nastąpiło w miejscowości, w której żołnierz pełni służę, albo w miejscowości pobliskiej; w takich okolicznościach żołnierzowi przysługuje zakwaterowanie w internacie lub kwaterze internatowej; dopuszczenie takiego wyjątku było zamiarem ustawodawcy – służy zachowaniu pełnej dyspozycyjności żołnierza, związanej z prawidłowym wykonywaniem obowiązków w miejscu skierowania do pełnienia służby, - konstruując normę negatywną - określoną w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu - ustawodawca objął nią wszelkie stany faktyczne, niezależnie od okoliczności, czy do nabycia lokalu przez żołnierza doszło przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, czy w trakcie jej pełnienia; w związku z tym w rozpatrywanej sprawie Wnioskodawca nie mógł skutecznie nabyć uprawnienia do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia; skorzystał bowiem z jednej z państwowych form pomocy mieszkaniowej - wymienionej w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu, - takie rozumienie przepisów prezentuje też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2018 r. (sygn. akt I OSK 1418/18 – dostępny w CBOSA); w jego uzasadnieniu wskazano: "Wbrew stanowisku skarżącego cytowany przepis (art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu) nie wyłącza prawa do zakwaterowania, a tym samym i prawa do świadczenia mieszkaniowego jedynie w przypadku gdy nabycie lokalu od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego miało miejsce w okresie pozostawania żołnierzem zawodowym. Wprawdzie taki pogląd wyrażony został w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2439/14 powołanym w skardze kasacyjnej tym niemniej jest on odosobniony w judykaturze (...) i nie podziela go również skład rozpoznający niniejszą sprawę. Należy bowiem zauważyć, (...), że przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie - innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadał są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie można zgodzić się z poglądem (...), że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9 na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów", - po przeanalizowaniu akt sprawy, mając na uwadze całość przytoczonych powyżej twierdzeń, zasadnie orzeczono o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego; w rozpatrywanej sprawie organ I. instancji podjął wszelkie kroki dla wyjaśnienia stanu faktycznego - rzetelnie, z poszanowaniem reguł z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W skardze zarzucono naruszenie: - przepisu prawa materialnego - art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 6 pkt. 3 ustawy o zakwaterowaniu, polegające na przyjęciu, że Wnioskodawca nie spełnił warunków do przyznania mu pomocy w postaci świadczenia mieszkaniowego z uwagi na nabycie w 2001 roku lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą; tymczasem z zebranych w sprawie danych jednoznacznie wynika, że czynność ta miała miejsce przed powołaniem do służby wojskowej; tym samym nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia, - postępowania: - art. 9 K.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania - w szczególności nie poinformowano o możliwości zwrotu bonifikaty i uwolnienia się od skutków prawnych kupna lokalu mieszkalnego z bonifikatą; - art. 7, 77 oraz 78 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; załatwiono sprawę mimo niewyjaśnienia wszystkich jej okoliczności, w tym charakteru i rozmiaru bonifikaty udzielonej Wnioskodawcy w 2001 roku; w konsekwencji bezzasadnie odmówiono mu prawa do świadczenia mieszkaniowego, - art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego; tymczasem, z zebranych w sprawie danych jednoznacznie wynika, że uzyskanie bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego w 2001 roku miało miejsce przed przyjęciem do służby wojskowej; tym samym nie może być podstawą do odmowy przyznania wspomnianego świadczenia; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji faktów, które uznano za udowodnione oraz przyczyn z powodu, których odmówił mocy dowodowej innym dowodom. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji, gdy chodzi o prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy, w tym powołano stosowne poglądy judykatury. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Organ odwoławczy właściwie skonstatował wystąpienie w sprawie przesłanek odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz Wnioskodawcy. Wobec zarzutów skargi dodać należy jedynie, co następuje. W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne - uprzednie skorzystanie przez Wnioskodawcę z pomocy ze środków publicznych na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych - gdy nie był on jeszcze żołnierzem zawodowym: nabycie od gminy lokalu z bonifikatą. Wbrew twierdzeniom skargi, fakt ten nie budził żadnych wątpliwości - organ wszak twierdzeń Wnioskodawcy w danym zakresie nigdy nie kwestionował, zaś sama wielkość bonifikaty nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Regulacje normatywne nie wiążą z tym stosownych skutków prawnych. Spór sprowadza się do kwestii właściwej wykładni przepisu, określającego negatywne przesłanki uzyskania przez żołnierzy zawodowych pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (tu – świadczenie mieszkaniowe). Stanowisko organu jest trafne. Problem zastosowania właściwej wykładni dla odczytania treści normatywnej danego przepisu wynika stąd, że prawodawca - w części wstępnej art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (wstęp do wyliczenia) - użył określenia "Żołnierzowi zawodowemu". Może wobec tego budzić pewną wątpliwość, czy intencją prawodawcy nie było w istocie ograniczenie przesłanek negatywnych prawa do pomocy mieszkaniowej (tu świadczenia pieniężnego) do zdarzeń dotyczących wyłącznie osób, będących na dzień ich ziszczenia żołnierzami zawodowymi (tak wywody skargi). Takie rozumienie danej regulacji – przy uwzględnieniu wyłącznie wykładni językowo-logicznej - byłoby dopuszczalne. Możliwe jest jednakże również przyjęcie, że w części wstępnej przepisu użyto określenia o konkretnym brzmieniu tylko dlatego, że dana regulacja – dotycząca ogólnie pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych – odnosi się właśnie do żołnierzy zawodowych. Wykorzystanie danego pojęcia służyłoby więc wyłącznie ogólnemu określeniu adresatów danej normy. Za przyjęciem drugiej koncepcji przemawiają dość oczywiste względy z perspektywy postrzegania celowości danej regulacji, zwłaszcza w kontekście przypadku rozpatrywanego w danej sprawie a opisanego w pkt 3. Trudno bowiem przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby generalnie prawo do pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych różnicował w zależności od tego, czy dana osoba skorzystała ze wsparcia w ramach środków publicznych już jako żołnierz czy też jeszcze przed podjęciem służby. Wypada podkreślić, że w danej jednostce redakcyjnej wymieniono możliwość skorzystania z pomocy, która oczywiście nie musi pozostawać w jakimkolwiek związku z pełnieniem służby – tak: nabycie lokalu z bonifikatą od Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W danym przypadku użycie stosownej, złożonej wykładni (celowościowej) było uzasadnione i trafne. Służyło wyeliminowaniu wątpliwości, które mogą powstać przy odwołaniu do prostej wykładni językowo-logicznej przepisu. Wypada podkreślenia, że analogiczne stanowisko przeważa obecnie w judykaturze (patrz powołane przez organ orzeczenia), a prezentowany w skardze pogląd przeciwny jest odosobniony. Reasumując - skoro organ administracji trafnie odkodował treść normatywną przepisu, zakreślającego negatywne przesłanki wypłaty Wnioskodawcy świadczenia mieszkaniowego a jednocześnie istotne okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne - chybione są zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy czy uzasadnienia decyzji (w tym przywołania istotnych, udowodnionych faktów). Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia reguł procedury administracyjnej upatrywanego w niewyjaśnieniu Wnioskodawcy, czy i w jakim trybie może on zwrócić uzyskaną wcześniej bonifikatę. Kwestia ta wykracza poza granice danej sprawy. Jej przedmiotem jest wyłącznie to, czy - wobec określonych uwarunkowań faktycznych - Wnioskodawca może obecnie uzyskać świadczenie mieszkaniowe. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.