II SA/Wa 1564/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie zainicjował B. M. (wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r., z którym wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 10 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Pan B. M., reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata D. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1128/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Przedmiotowe orzeczenie od dnia [...] lutego 2020 r. stało się prawomocne. Akta wraz z wyrokiem wpłynęły do organu w dniu [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że organ nie dokonał oceny przesłanki krótkotrwałości. Służba skarżącego łącznie wynosiła ponad 30 lat i przy ocenie przebiegu służby, ten okres powinien być brany pod uwagę. Skarżący przez około zaledwie 5 miesięcy i 15 dni, tj. mniej niż 2% całej służby pełnił ją na rzecz totalitarnego państwa (w rozumieniu tej ustawy, tj. pracował w formacji, która jest opisana w ustawie jako służba na rzecz totalitarnego państwa). Zdaniem Sądu nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy interpretując indywidualną sprawę należy przyjąć, że okres 5 miesięcy i 15 dni może być uznany za okres krótkotrwały. Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tj. informacji o przebiegu służby) wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez 5 miesięcy i 16 dni, była pełniona w Biurze Ochrony Rządu. W sprawie ustalono także, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w dniu [...] września 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednakże brak jest dowodów wprost potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. podano, że całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 9 miesięcy i 10 dni, tj. od dnia [...] grudnia 1980 r. do dnia [...] września 2011 r. (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1980 r. do dnia [...] grudnia 1980 r., tj. 1 miesiąc i 23 dni). W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (np. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy itp.) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który rygorystycznie przestrzega prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jest wzorowy w działaniu. Organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19. Podkreślił, że w sprawach tego rodzaju nie należy pominąć wykładni systemowej dokonanej przez NSA. Organ ustalił, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jednak nie można w sprawie stwierdzić, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ wskazał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Z akt sprawy wynika, że służba Pana B. M. w Służbie Bezpieczeństwa w okresie od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] kwietnia 1983 r. była efektem jego inicjatywy potwierdzonej w "Ankiecie Personalnej" z dnia [...] sierpnia 1980 r., w której w poz. 40. Przez kogo został skierowany lub polecony do M.S.W. widnieje zapis że: "(...) Sam się zgłosiłem (...)". Z kolei w raporcie z dnia [...] stycznia 1983 r. w sprawie służbowego przeniesienia strona wskazała, że: "(...) Prośbę swoją motywuję tym, że zasadniczą służbę wojskową odbywałem w ZOMO w [...]. W czasie odbywania dwuletniej służby poznałem specyfikę pracy w tym batalionie. Służbę w organach MO polubiłem bardzo - ze względu na jej specyficzny charakter (...)". Tym samym można stwierdzić, że były funkcjonariusz z pełną świadomością, nie wbrew jego woli, został zaszeregowany do przedmiotowych struktur. Dodatkowo w "Ankiecie Osobowej" z dnia [...] października 1982 r. w poz. 35. Dodatkowe dane o sobie i rodzinie ww. wpisał, że: "(...) Zainteresowanie do tej służby przejawiałem od najmłodszych lat i tym motywuję chęć podjęcia pracy w organach MSW. Decyzję swoją podjąłem świadomie zdając sobie sprawę, że jest to praca odpowiedzialna i trudna. Po uzupełnieniu wykształcenia średniego chciałbym ukończyć szkołę organów MSW i kontynuować nadal podjętą pracę (...)". Okres 5 miesięcy realizacji przez ww. obowiązków służbowych w Służbie Bezpieczeństwa, chociaż pod kątem długości krótki, stąd organ nie zarzuca niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1, miał miejsce w czasie, kiedy ustrój Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej był w pełnym "rozkwicie". Poza tym strona dwukrotnie uczestniczyła w doskonaleniu zawodowym funkcjonariuszy MO i SB w roku szkolnym na przełomie 1983/1984 r. oraz 1987/1988 r. w [...] Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] (zob. zaświadczenie z dnia [...] czerwca 1984 r. oraz zaświadczenie z dnia [...] czerwca 1988 r.), co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w ramach przedmiotowej "organizacji". Ponadto w opinii służbowej sporządzonej w związku z upływem okresu służby przygotowawczej Pana B. M. z dnia [...] listopada 1984 r. przedstawiono, że: "(...) W służbie wykazuje aktywność i zaangażowanie. Uczestniczy w szkoleniach zawodowo-politycznych oraz działalności organizacji młodzieżowej ZSMP (...)". Jednocześnie w dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej znajduje się informacja, że strona była członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (zob. opinia służbowa z dnia [...] listopada 1984 r.), która była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Przedmiotowe członkostwo nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca wyrażał chęć przystąpienia do PZPR to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa wnioskodawcy w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez Pana B. M. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności zważywszy na wyżej opisaną postawę zainteresowanego w kontekście głównie podjętej inicjatywy w zakresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz członkostwo w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł B. M. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 roku sygn. akt II SA/Wa 1128/19 uchylającego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2019 roku, 2) przepisów prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej, 2) przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Mając na względzie wskazane zarzuty wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] czerwca 2020 roku [...], 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął zarzuty postawione organowi. Zdaniem skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzją naruszył art. 153 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 roku sygn. akt II SA/Wa 1128/19 zawiera wyraźne i dokładne wytyczne dla organu. Sąd nakazał organowi dokonanie rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu) jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu służby skarżącego. W ocenie Sądu samo wskazanie okresów służby nie spełnia warunków rzetelności oceny tej przesłanki, a tym samym całkowicie zaniechano dokonania oceny czy w przypadku skarżącego przesłanka krótkotrwałości służby przed 1990 rokiem została spełniona czy nie i z jakiego powodu. Zdaniem skarżącego organ pomimo obszernej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku nie wykonał tych zaleceń. Decyzja zawiera takie same argumenty jak w decyzji, która została uprzednio uchylona przez Sąd. Organ ponownie nie wyjaśnił dlaczego nie uznał służby B. M. przed 1990 rokiem za krótkotrwałą i jaki okres można byłoby uznać za krótkotrwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że decyzje wydawane na podstawie powołanego przepisu posiadają charakter fakultatywny i podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji - Minister - ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego podlega kontroli sądu administracyjnego w zakresie nieprzekroczenia granic tego uznania poprzez podjęcie decyzji w sposób arbitralny, poprzez zastosowanie w sprawie niedozwolonych kryteriów lub błędną wykładnię dopuszczalnych w sprawie przesłanek. Biorąc pod uwagę powyższe, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, czy zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, czy dokonał jego rzetelnej oceny, oraz czy efekty ww. działań znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art. 107 Kpa. Jeśli chodzi o wykładnię wskazanego już wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, to jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19 "należy jej dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". W ocenie Sądu kasacyjnego wyrażonej w powołanej wyżej sprawie, "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby umożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)". Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku przesądził, że " - szczególnie uzasadniony przypadek - stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), które muszą być spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Organ, oceniając zatem spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji, gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę nie sposób pominąć też tego, iż jeszcze dalej w rozumieniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poszedł Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdzając, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania (...). Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej – co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego." "Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego". Nadto, co bardzo istotne z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy Sąd kasacyjny podkreślił, że "również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań." W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa – do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych. Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego." Reasumując, NSA w przywołanej sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 przesądził, że "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Kierując się szacunkiem dla Sądu kasacyjnego, jak również uwzględniając okoliczność, iż posiada on prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej Sądów administracyjnych w celu ujednolicenia orzecznictwa sądowego, dla pełnej realizacji konstytucyjnej zasady równości, tut. Sąd stosując w/przywołaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ błędnie odkodował bowiem normę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie zebrał także w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również nie ocenił sprawy w jej całokształcie. W ocenie Sądu organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez NSA nie dokonał oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda powołał się na fragmenty ankiet personalnych skarżącego, uznając, że samodzielne zgłoszenie się do służby w SB (w tym wypadku w BOR) oraz przynależność do PZPR wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkującego możliwością zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołanie się jedynie na fragment ankiet personalnych oraz przynależność do PZPR, w ocenie Sądu, nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe w BOR angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania nie mające takiego charakteru. Same fragmenty ankiet personalnych nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 8a ustawy zaopatrzeniowej), jak i prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa.) zmusiły tut. Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego wadliwego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby zastosować się do argumentacji prawnej przywołanej w niniejszym uzasadnieniu, i by przez jej pryzmat dokonać ustaleń faktycznych a następnie ich oceny. Dokonując powyższych działań, Minister winien kierować się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2) [patrz. I OSK 1895/19]. ----------------------- 15