II SA/Wa 1554/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Danuta Kania (sprawozdawca), Protokolant referent-stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2016 r., L. G. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu przedstawił przebieg swego zatrudnienia w latach 1974 - 1990. Wskazał, że w 1999 r. uległ wypadkowi samochodowemu i w związku z tym pogorszył się stan jego zdrowia. Od 2000 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, o charakterze trwałym. Podał również, że samotnie wychowuje małoletniego syna D. Podkreślił, iż nie posiada niezbędnych środków utrzymania, wraz z synem utrzymuje się bowiem z zasiłku alimentacyjnego oraz z zasiłków otrzymywanych z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., stosując art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887), odmówił przyznania L. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał następnie, iż z dokumentacji rentowej wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2016 r. L. G. nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Końcowo organ zaznaczył, iż przy rozpatrywaniu sprawy ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W dniu [...] lipca 2016 r. L. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że ma stałe schorzenia, które leczy od dłuższego czasu, ponadto jest w podeszłym wieku i samotnie wychowuje syna. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Wskazał, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy lub działalności gospodarczej objętej ubezpieczeniami społecznymi wskazuje wiek lub całkowitą niezdolność do pracy, orzeczoną w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS. Z akt sprawy wynika, że Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. ustaliła, że L. G. nie jest niezdolny do pracy. Ponadto wnioskodawca ma obecnie 64 lata, a zatem nie osiągnął wieku emerytalnego. Renta nie może być przyznana, bowiem wnioskodawca nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Końcowo organ wskazał, iż trudne warunki materialne strony nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Pismem z dnia 21 sierpnia 2016 r. L. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazał, iż od dłuższego czasu leczy stałe schorzenia. Wizyty u lekarzy oraz zakup leków wiążą się z wydatkami, na które nie ma środków. Zwrócił uwagę na trudną sytuację rodzinną, podkreślając, iż sam - z winy byłej żony - wychowuje małoletniego syna. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów - zaświadczeń lekarskich wskazujących, w jego ocenie, na faktyczną i całkowitą niezdolność do pracy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887). Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić istotne okoliczności faktyczne oraz poddać je należytej analizie czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności, wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Podkreślić należy, że przesłanka braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym bezwzględnie powinna dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, przy czym obejmuje ona dwie sytuacje. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przesłanką jest wiek wnioskodawcy. Zasadnie Prezes ZUS wskazał, że chodzi tu o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie osiągnął wieku emerytalnego (w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący miał 64 lata). Ponadto organ dysponował orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] maja 2016r., stwierdzającym, że L. G. urodzony w dniu [...] maja 1952 r., nie jest niezdolny do pracy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie przeprowadzenia bezpośredniego badania i dokonania analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z przebiegu leczenia, kart informacyjnych leczenia szpitalnego w 2009 r., zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniach: [...] marca 2016 r. i [...] marca 2016 r., wyników badań dodatkowych. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopień naruszenia sprawności organizmu, poziom wykształcenia i wiek. Stwierdzono naruszenie sprawności organizmu w funkcji [...] na co wskazują wyniki badania przedmiotowego oraz dane zawarte w dokumentacji medycznej. Stwierdzono, że dysfunkcje naruszają sprawność organizmu w stopniu niewielkim. Mają charakter przewlekły, stabilny. Rokowanie co do schorzenia jest niepewne. Komisja Lekarska ZUS stwierdziła, że badany wprawdzie wymaga dalszego, systematycznego leczenia, jednak aktualny stopień upośledzenia funkcji organizmu spowodowany ww. schorzeniami nie uzasadnia orzeczenia niezdolności do pracy zgodnie z kwalifikacjami. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie wywołuje zatem skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1397/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w niniejszej sprawie Komisja Lekarska ZUS wydała orzeczenie, zgodnie z którym skarżący nie jest niezdolny do pracy, to ustalenie to jest wiążące dla organu. Podkreślić należy, że skarżący, jakkolwiek podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż posiada schorzenia, które leczy od dłuższego czasu, to jednak nie złożył do akt sprawy żadnej dokumentacji medycznej, która uzasadniałaby weryfikację czy aktualizację orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2016r. Podkreślić należy, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku wydana została w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś decyzja ostateczna - utrzymująca ww. decyzję w mocy - w dniu [...] lipca 2016 r. Zestawiając datę wydania orzeczenia oraz daty wydania ww. decyzji nie można zatem uznać, że orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS pozbawione było waloru aktualności w sytuacji, gdy okoliczności stanu zdrowia skarżącego nie uległy istotnej zmianie. Zauważyć również należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że skarżący został zakwalifikowany do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o trwałym charakterze do dnia [...] lutego 2000 r. Orzeczenie to jednak nie mogło mieć wpływu na podjęte przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ zobligowany był bowiem do uwzględnienia ustaleń poczynionych przez Komisję Lekarską ZUS w ww. orzeczeniu z dnia [...] maja 2016 r. W świetle powyższego nie można stwierdzić, aby wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS dopuścił się naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalił wszystkie, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności faktyczne. Poddał je następnie ocenie trafnie przyjmując, iż wobec niespełnienia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na stan zdrowia i wiek (skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie osiągnął wieku emerytalnego i nie został uznany za niezdolnego do pracy), przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku nie jest możliwe. Podejmując rozstrzygnięcie odmowne organ należycie je uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Dostrzegając bardzo trudną sytuację życiową (rodzinną) i materialną skarżącego Sąd zauważa, iż organ nie kwestionował tych okoliczności, a zwłaszcza tego, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Jednakże spełnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania nie jest wystarczające do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy - jak w sprawie niniejszej - są one uzasadnione (por. wyrok NSA dnia 5 listopada 2014 sygn. akt I OSK 2148/14, publ. j.w.). Potrzeby te mogą natomiast stanowić podstawę do ubiegania się przez skarżącego o świadczenia z pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji rodzinnej oraz w niedostatku. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zaświadczeń lekarskich wydanych przez lekarzy prowadzących ([...]) odpowiednio w dniach: [...] kwietnia 2017 r., [...] marca 2017 r. oraz [...] marca 2017 r. na okoliczność potwierdzenia faktycznej, całkowitej niezdolności do pracy skarżącego. Zaznaczyć należy, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na tę datę aktualne pozostaje orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2016 r. ustalające, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. Wymienione powyżej zaświadczenia lekarskie wystawione zostały po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazują na schorzenia, które były przedmiotem oceny Komisji Lekarskiej. Ponadto, jak już wyżej wskazano, dowodem potwierdzającym niezdolność do pracy wnioskodawcy, na którym Prezes ZUS ma obowiązek oprzeć swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania (nie przyznania) świadczenia w drodze wyjątku, jest ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS bądź orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, nie zaś zaświadczenie wydane przez lekarza prowadzącego, z którego miałaby wynikać "faktyczna" niezdolność do pracy. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.