II SA/Wa 1521/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

A. O. (dalej: Skarżąca), która pełniła służbę w Straży Granicznej (dalej: SG) wniosła skargę na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego SG (dalej: Organ II instancji lub KGSG) z [...] maja 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendant [...] Oddziału SG (dalej: Organ I instancji) z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Pismem z 22 listopada 2022 r. Skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611; dalej: rozporządzenie emerytalne), uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od 15 czerwca 2007 r. do 24 lutego 2022 r. Następnie pismem z 1 grudnia 2022 r. Organ I instancji poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia spełnienia przez nią przesłanek wydania zaświadczenia. Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. Organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że świetle przepisów nie można stwierdzić, aby Skarżąca nabyła uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, ponieważ akty prawa wewnętrznego nie regulowały trybu nabycia ww. uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez SG. Skarżąca pismem z 10 marca 2023 r. zażaliła się na postanowienie Organu I instancji. Organ II instancji postanowieniem nr [...] z [...] maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i podzielił w całości argumenty Organu I instancji. Skarżąca pismem z 28 czerwca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na postanowienia organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 217 § 2 i art. 218 § 2 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów i ich oceny, podczas gdy organy posiadały wystarczającą ilość materiału dowodowego potwierdzającego stan faktyczny wskazywany przez Skarżącą i potwierdzający w swej treści fizyczne zwalczanie terroryzmu przez funkcjonariuszy Wydziału Zabezpieczenia Działań SG w tym Skarżącej, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego odmiennego niż rzeczywisty, 2) § 2 pkt 2 lit. a Rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że Skarżąca nie pełniła służby w warunkach uzasadniających zwiększenie emerytury. Jednocześnie Skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości oraz o przesłuchanie jej w charakterze świadka. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że luka prawna nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia funkcjonariusza, który de facto pełnił służbę w pionie antyterrorystycznym. Fakt, że SG nie prowadziła specjalistycznych szkoleń, nie uprawnia Organów do pozbawiania Skarżącej możliwości ubiegania się o podniesienie emerytury. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 723 ze zm. dalej: ustawa zaopatrzeniowa) emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Rozporządzenie emerytalne doprecyzowuje przesłanki podwyższenia emerytury w tym trybie - na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b emeryturę podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, b) brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych SG lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez KGSG. Na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm., dalej: Rozporządzenie trybowe) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (ust. 1 pkt 3), w tym wypadku właściwe organy SG. Organy te wydają zaświadczenie na żądanie funkcjonariusza (ust. 2 in fine). Z wykładni powyższych przepisów wynika, że funkcjonariusz SG może złożyć wniosek do komendanta właściwego oddziału SG o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego, celem przedłożenia zaświadczenia odpowiedniemu organowi emerytalno-rentowemu. W sprawie wydawania zaświadczeń, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia trybowego, mają zastosowanie przepisy ogólne działu VII k.p.a. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takiej sytuacji na podstawie art. 218 § 1-2 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ posiada również kompetencję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (§ 2). Na podstawie art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służby zażalenie. Postępowanie zaświadczeniowe cechuje się odrębnością od "typowego" postępowania jurysdykcyjnego. Po pierwsze, zaświadczenie uznaje się powszechnie za akt wiedzy, a nie woli organu, w związku z czym nie kreuje ono żadnych norm prawnych (por. J. Lang, "Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego", "Organizacja, Metody, Technika", nr 2/1988, s. 14, oraz komentarz do art. 217 k.p.a. w: R. Hauser [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2023 r.). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu rzeczy na podstawie posiadanych danych, w związku z czym kluczowa dla sensu instytucji zaświadczenia jest jego zgodność z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 27/21, CBOSA). Po drugie, organ, prowadząc postępowanie zaświadczeniowe, powinien bazować przede wszystkim na wiadomościach wynikających z prowadzonych przezeń zbiorów danych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wynika z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a., a potwierdza zgodnie doktryna i orzecznictwo (por. komentarz do art. 218 k.p.a. w: B. Adamiak [red.], J. Borkowski [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2022 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP z 1998 r., nr 6, poz. 106). Dopiero jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie swojej wiedzy w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego, może zainicjować postępowanie wyjaśniające. Ma ono charakter ograniczony względem "zwykłego" postępowania dowodowego regulowanego w rozdziale IV k.p.a., ponieważ ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanego organowi stanu rzeczy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, CBOSA). Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA), nie jest wtedy dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających ze zbiorów danych,o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się również, że, jeżeli istnieje spór co do treści zaświadczenia, wydanie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 743/20, CBOSA). W związku z powyższym organ powinien odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jeżeli wniosek nie znajduje oparcia w danych przezeń posiadanych, tym bardziej w sytuacji, gdy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ograniczenia w postępowaniu wyjaśniającym co do ustalania stanu faktycznego lub prawnego skutkują możliwością rozstrzygania kwestii spornych w tejże materii dopiero na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed odpowiednim organem; w razie potrzeby również w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe. Przenosząc normy ogólne dotyczące postępowania zaświadczeniowego na grunt przepisów zaopatrzeniowych, komendant właściwego oddziału SG może zgodnie z prawem wydać zaświadczenie wyłącznie wtedy, gdy nie zachodzą żadne wątpliwości co do zgodności twierdzeń, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, ze wzorcem porównania - danymi oraz ich zbiorami, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., jak również informacjami powziętymi w toku postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że Organ I instancji poprawnie przeprowadził zarówno kwerendę własnej dokumentacji, jak również postępowanie wyjaśniające: po pierwsze, wziął pod uwagę wszystkie dane, jakimi dysponował on oraz jego jednostki organizacyjne, tzn. dokumentację zgromadzoną w Teczce Akt Osobowych Skarżącej oraz rozkaz personalny Organu I instancji nr [...] z [...] grudnia 2022 r. o zwolnieniu ze służby w SG. Po drugie, zwrócił się do innych jednostek SG mogących posiadać dokumenty potwierdzające podejmowanie przez Skarżącą aktywności będących podstawą wydania zaświadczenia. Wszystkie powyższe czynności oraz ujawnione w ich toku dokumenty szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia, w związku z czym w mniemaniu Sądu nie doszło do naruszenia norm postępowania wynikających z art. 217 § 1-2 k.p.a. Zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia trybowego, organ wydaje tylko wtedy, gdy wnioskodawca spełnia łącznie przesłanki przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego. Oznacza to, że funkcjonariusz ubiegający się o zaświadczenie w okresie objętym wnioskiem musiał zarówno nabyć uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika albo do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, jak również brać udział w działaniach bojowych SG w ramach obowiązków służbowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Powyższa wykładnia językowa została jednomyślnie przyjęta w orzecznictwie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 757/15, oraz z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/21, CBOSA). W całym okresie objętym wnioskiem nie można było uznać, aby Skarżąca nabyła uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, względnie antyterrorysty minera-pirotechnika, albo do udziału w działaniach bojowych SG. Po pierwsze, w toku postępowania zaświadczeniowego nie ujawniono dokumentów potwierdzających nabycie przez Skarżącą uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Fakt, że Skarżąca brała udział w działaniach bojowych SG (tzn. spełniła przesłankę określoną w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b in principio rozporządzenia emerytalnego), znajdujący potwierdzenie w aktach administracyjnych (k. 43-48, 56-68), nie jest równoznaczny z nabyciem przez nią ww. uprawnień (tzn. spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a in fine rozporządzenia emerytalnego). Po drugie, dokumenty ujawnione w sprawie nie potwierdzają, aby Skarżąca nabyła uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych SG. Ukończenie przez nią szkoleń w zakresie prowadzenia działań o charakterze specjalnym (tzn. spełnienie przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b in fine rozporządzenia emerytalnego) nie jest tożsame z nabyciem przez Skarżącą ww. uprawnień (tzn. spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a in principio rozporządzenia emerytalnego). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym może to uczynić, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie zawartego w skardze. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawa nie przewiduje więc czynności w postaci przesłuchania. Niezależnie od powyższego Skarżąca miała możliwość zajęcia stanowiska na piśmie, co też uczyniła (uzasadnienie skargi). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.